10年前起草時曾遭誤解此次審議意在“激活” 

　　8月24日，被譽為中國行政立法“三部曲”之一的行政強制法草案接受全國人大常委會第三次審議。

　　“行政強制”，與廣大民眾息息相關。城管執法、工商執法、稅務執法、征地、拆遷、公安盤問、海關檢查、傳染病防治檢查等等，都讓普通人對“行政強制”有著或深或淺的認識。

　　因此，行政強制法草案的第三次審議毫無懸念地贏得了“萬眾矚目”的效果。

　　“這次審議，可能會拿出一份更清晰的草案，然后會向社會公布，征求各方面的意見。”行政法權威學者向記者作出了如此預測。

　　在此之前，行政強制法草案曾于2005年12月和2007年10月兩次提請全國人大常委會審議。這部法律到底有何神秘之處？本報記者采訪了行政法學界4位專家，聽他們講述了這部法律草案的“前世今生”。

　　“不要誤讀”

　　“行政強制法”不是要“擴權”，而是要“規范和限制”權力。就像開渠引水一樣，要讓水平靜地流淌，必須給它渠道，否則它就會亂流。

　　所謂“三部曲”，指的是行政處罰法、行政許可法和行政強制法。行政處罰法解決的是“亂處罰”，行政許可法解決的是“亂審批”，兩部單行法對規范政府權力都起到了重要作用。而相比于這兩部法律，“行政強制法”的制定并不那么順利。

　　據專家介紹，“行政強制法”早在1999年前后就進入了立法者的視野。當年3月，這部法律的起草工作開始。

　　然而，“行政強制法”在最初的起草階段，就遭遇了被人誤解的命運。有人認為，行政機關的權力夠大了，為什么還要立一個行政強制法去加強他們的權力呢？

　　“這是一種誤讀，行政強制法不是要增強、擴大行政機關的強制權力，而是要規范和限制行政機關的權力。”中國政法大學教授馬懷德在接受本報記者采訪時說，這部法律是通過設定法定程序對行政機關采取行政強制行為時進行管制，最終達到對行政強制相對人保護的目的。

　　李萍從云南坐飛機回北京，在首都機場過海關時，由于其行李存在可疑物品，李萍被海關人員留在機場，繼續接受檢查。馬懷德解釋說，在這個例子中，海關對李萍采取的是限制人身自由的行政強制措施，“行政強制法”對海關的管制表現在：這種強制措施只有海關有權使用，海關不得授權其他組織進行；海關如果沒有查出李萍走私物品，必須在24小時之內放人；海關扣押李萍時，必須要有足夠的證據、事實，必須按法定的權限和程序進行；海關的行為必須遵循合理性原則、比例原則等。

　　“總之，‘行政強制法’就是要給行政機關強制設定很多框框，要求行政機關在采取行政強制行為時必須明確，在原則上把握什么，程序上如何控制，最后有效的救濟制度是什么。就像開渠引水一樣，要讓水平靜地流淌，必須給它渠道，否則它就會亂流。”馬懷德說。

　　為何斟酌

　　如何在規范行政權力和保護公民合法權益之間尋求最佳平衡點，是這部法律反復斟酌的最主要原因

　　“這部法律之所以4年都還沒有通過，是因為行政強制權是行政權力中最嚴厲的一種行政手段。理論界、實務界、一線執法人員及法院，對圍繞該手段產生的一系列問題在認識上有分歧，國家也希望慎用行政強制行為，以免對老百姓造成危害。”中國法學會行政法學研究會會長應松年在接受本報記者采訪時說。

　　應松年參與了草案從起草到兩次審議的全過程。他連續擔任兩屆全國人大內務司法委員會委員，另一個鮮為人知的重要身份是“行政立法研究組”副組長。

　　應松年說，行政機關實施行政強制行為必須要有執行力，才能使行政職能順利推進。強制執行需要國家賦予的強制力對付不履行義務的公民或法人，如果使用不當對行政相對人的傷害就會很大，所以要謹慎使用，正是由于這個原因，國家要制定“行政強制法”。“社會實踐中，行政機關有亂用、濫用行政強制的現象，也有軟弱不能的情況，制定這個法就是要解決這種‘亂、濫、軟’的問題。”

　　在全國人大常委會的一次法制講座上，應松年直言不諱地點出了行政強制存在的六大問題：

　　第一，設定權不明確。應松年認為，從目前情況看，行政法規、地方性法規、部門規章、地方規章規定的行政強制的數量不少。而且，有些規范性文件也有規定行政強制的，無法統計。以法治國家的行政強制法律體系而言，不同層次的規范作出這樣眾多的規定，有些下位法的規定甚至直接與上位法沖突，這是應該引起特別關注的，這也是迫切需要制定一部統一的行政強制法的重要原因之一。

　　第二，行政強制的種類與方式繁多。據統計，從1950年至1999年現行有效的10369件法律、行政法規和部門規章中，規定了3263種行政強制的種類和方式。據不完全統計，30余部法律規定的行政強制就有近百種。這些名目繁多的行政強制方式，大都沒有明確界定，這就必然給實施帶來許多隨意性和混亂。

　　第三，執行難。執行難不僅在法院執行中存在，在行政機關的執行中也存在。

　　第四，缺少程序規范。屬于行政機關自己強制的，基本上由各部門自行規定，有些連最基本的程序規定都沒有；屬于申請人民法院強制執行的，長期存在著“是實質審還是形式審”的爭論，由此也影響了執行的力度和效率。

　　第五，裁執不分。決定者就是執行者，尤其是金錢給付的執行，由此產生各種弊病。

　　第六，執行中主體混亂。各種名目的執行隊伍，既無法定行政強制權，又無法律授權，卻可以實施行政強制，由此而常常激化矛盾。

　　有學者指出，如何在規范行政權力和保護公民合法權益之間尋求最佳平衡點，是這部法律反復斟酌的最主要原因。

　　立法難點

　　焦點問題是：行政強制權應該由誰設定？行政強制權是一種行政權還是一種司法權？行政強制執行該如何啟動？

　　根據立法法的規定，法律案如果“經過兩年沒有再次列入常務委員會會議議程審議的”，該法律案將終止審議。因此，有學者認為，此次審議的最大目的是“激活”這項法律案。而事實上，關于這部法律草案，也的確還有很多值得討論的地方。

　　“‘行政強制法’在立法過程中遇到的焦點問題是：行政強制權應該由誰設定？行政強制權是一種行政權還是一種司法權？行政強制執行該如何啟動？”北京大學法學院教授湛中樂向記者解釋道。

　　湛中樂舉例說，行政機關對一個違章建筑作出了“拆除決定”，但業主就是不拆，怎么辦？是行政機關自己去拆？還是行政機關申請人民法院去拆？這就需要通過立法進行一次權力分配，權力應該授予誰，需要法律授權。目前，行政機關擔心，他們作出的執行裁定，去申請法院執行，法院如果不執行怎么辦？

　　據記者了解，目前行政機關對強制執行采取的原則是以法院執行為主，以行政機關自行強制為例外，而且法院的執行率也很低。

　　西北政法大學教授王周戶告訴記者，行政強制行為中有扣押、查封、凍結、限制人身自由、強制執行。在限制人身自由的強制權力設定上，應該由法律來設定。而涉及財產自由的強制權力的設定，最低也應該設定在法規中，不能再低了。強制權的設定在地方法規中應該受到嚴格的限制。行政機關應該在法律法規之內細化權力，而不是超越權力。

　　行政強制權是司法權還是行政權也是一個很難說清楚的問題。“在拆遷的問題上，我們西北地區有些地方是這樣做的：當地政府成立一個拆遷領導小組，把法院院長納入領導小組使其成為成員之一，法院的角色是配合拆遷，確保整個拆遷工作在司法程序這一部分合法有效。”王周戶說，拆遷需要人力、設備，法院在出具法律文書方面可以確保執行的合法性，所以，在行政強制的社會實踐中，行政權與司法權很難分離。

　　爭議的解決、認識的統一或許尚待時日，但多數行政法專家認為，行政強制法的立法過程向世人宣布：我們正向以和諧合作而不是對抗和強制為基礎的行政法治時代邁進。