雖然各地都出臺了落實法律法規的應急預案,但由于預案本身并不具有法的強制力,對于政府部門的約束力不夠,執行時難免要打折扣

　　古人講:存而不忘亡,安而不忘危,治而不忘亂。公共安全危機具有發生突然、后果不確定、威脅嚴重和處置緊迫等特點,對法律秩序和政府管理提出了更特殊的要求,在權力行使的優先性、緊急處置的行政性、私權救濟的有限性等方面,都與常態法治大不相同,需要未雨綢繆提前做好法治準備。公共安全危機管理需要動用大量的社會資源,涉及社會組織和民眾的生產、生活秩序以及合法權利,行政緊急權力是否合法運用,公共應急中的公權與私權如何平衡,都需要納入規范化軌道以防止顧此失彼。因此,進入風險社會,公共危機管理法治化乃是必由之路。

　　向災難學習,從危機中尋找出路,這是人類社會公共治理的一條重要經驗。現代國家,早已放棄緊急狀態無法治的偏見,為隨時應對突發危機對整個國家生活與社會秩序造成巨大沖擊,圍繞行政緊急權力和社會動員構建緊急狀態法治,以有效控制和消除危機,恢復正常的法律秩序。這種緊急狀態法治,是以行政應急法律制度為基礎的。2003年非典疫情爆發后,中國公共應急法制建設快速提上日程,《突發公共衛生事件應急條例》、戒嚴法、防洪法、防震減災法、傳染病防治法等,對一些領域的突發危機處理作了相應規定。2007年施行的突發事件應對法,全面構建了我國公共應急管理的制度框架。各部門、各地方制定有關應急管理的法規和規章多達200多部。

　　但是從這些年的應急法治實施狀況看,仍存在一些問題。在立法內容上,缺乏相應的程序性規范,包括行政應急的正當程序構建、公眾參與危機管理的程序安排、行政指導等柔性執法方式的應用等,以及危機管理的權力監督與權利救濟,都有待進一步細化為強制性的制度規范。在立法技術上,應急立法的系統性、周延性還不強,規范之間缺乏協調性,易出現部門沖突和應急斷檔,應急管理的輕重緩急處置原則在地方立法中并沒有得到充分體現。在執法上,雖然各地都出臺了落實法律法規的應急預案,但由于預案本身并不具有法的強制力,對于政府部門的約束力不夠,執行時難免要打折扣。因此,還需要在應對風險方面從行政化管理轉向法治化治理,并納入法治化軌道。

　　一是注重系統優化,加強緊急法治與常態法治的有效銜接。危機治理是一個從常態法治轉為緊急法治、再恢復到常態法治的過程,其法治化程度不能局限于行政應急這個環節,而需拓展到與常態法治相銜接。事實證明,很多危機源于常態法治的疲軟。查閱以往的礦難事故,多是平時執法監管不力、檢查不到位造成的。可見,危機治理法治化須從夯實常態法治開始,立足于對危機的潛伏、爆發、控制、化解、修復等全程進行謀劃。例如從汶川地震、玉樹地震到魯甸地震,重災區無一例外處于農村,最大傷亡源自建筑倒塌。這意味著災后重建如果缺乏嚴格的法治化監管,豆腐渣工程就可能再現,為下一次災難的重演埋下伏筆。

　　二是著眼多元治理,完善公共安全危機治理行業法治系統。公共安全危機涉及自然災害、生產事故、公共衛生事件、社會安全事件等,不同領域需要不同的專業機構和應對系統,進而形成不同的公共安全法治系統。雖然突發事件應對法為危機管理提供了一般性的原則規范,但針對不同的危機形態,還需要根據各自特點分而治之,整合不同部門的力量資源,實現公共安全危機的多元化治理。尤其是在地震等綜合性災難中,涉及復雜的行政力量和配備,包括社會力量的參與,以及軍地之間的協調,只有通過法治化手段整合主要資源,將不同部門的職責明晰化,形成統一、高效、權威的聯合協作體制機制,才能保障危機治理有條不紊。

　　三是立足微觀環節,強化危機治理的法治執行力。危機治理法治是一個宏大的系統工程,涉及到組織體制、權力責任、信息公開、應急措施、救助補償、社會參與等諸多要素和環節,法治的執行力就體現在這些具體環節之中。由于現有某些法律法規的可操作性不強,可進一步加強應急預案的建設,將危機治理立法的各個環節要求融入其中,使之具備更高的實用性和更嚴的約束力。例如問責法治化,就需要將不同法律法規的原則性規定,體現到具體的預案執行中。再比如社會救助法治化,也應在預案中提前設計。讓完全貫徹立法要求的應急預案得到嚴格執行,危機治理法治化便有了最接地氣的保障。