客觀看,這份《收費公路管理條例》修訂稿部分體現了解決公路收費問題的決心,有可圈點之處。同時,修訂稿公布后,公眾也提出了一些擔憂。

　　交通運輸部21日公布《收費公路管理條例》修訂稿向社會公開征求意見。修訂稿確立了“收費”與“收稅”長期并行的兩個公路體系發展模式,政府收費公路實行規范的預算管理,除收費公路權益外,所有收費公路資產均不得轉讓和上市交易,同時提高了收費公路設置門檻,并對收費期限做出調整。這意味著,收費公路和非收費公路將有不同的統籌發展導向,而社會公眾普遍關注的高速公路收費將按照“用路者付費”原則長期施行。

　　客觀看,這份修訂稿部分體現了解決公路收費問題的決心。非收費公路占全國公路總里程的97%左右,由一般公共預算保障其建設、養護、管理及改擴建等資金需求,有利于遏制目前不少非高速路的亂收費現象,剝離用路者的受迫性買單義務,還原這類公路的公共屬性。而將占公路總里程3%左右的高速路為主的收費公路作為補充另設收費體系,也是遵守建設高速公路時普遍采取的“借貸修路”所形成的債務關系、維護正當契約的需要。修訂稿還特別對高速公路為主的收費公路統借統還制度、經營性公路的運營資質、收費公路的門檻等作了調整,以對相關收費行為形成更嚴厲的約束。

　　這些都是修訂稿的可圈點之處。同時,修訂稿公布后,公眾也提出了一些擔憂。比如,從徹底解開各類公路上的利益結的角度看,“收費”和“收稅”的效用可能都會打折扣。首先,區分兩個公路體系確有其現實必然性,但也可能導致公路建設和維護的驅動模式發生轉變。由于顯而易見的利益差異,有些地方可能會傾向于建設高速路而忽視非收費公路的建設和維護,從而造成當地公路建設的無序和浪費。其次,修訂稿確立了最終只有高速公路可以收費的目標,但尚未設定時間表,目前還在收費的一級路、二級路的利益格局其實并未被觸動。而且,此前已經有過為延長收費期限擅自將低等級路改造為高等級路的先例,如何有效管理此類行為,還需要進一步明確。再次,條例規定不收費公路資產不得轉讓和上市交易,但沒有確定誰是監督主體。如何保證公路產權轉讓時的資產評估真實可信?如何防止地方政府部門因地方利益需要變相轉讓公路資產維護自身利益?此前,有不少收費公路就是通過轉讓等方式,模糊了產權性質,延長了收費期限,而監管始終缺位。第四,為引入PPP機制而設立的特許經營性公路,怎么保證門檻提高,如何防止地方與特許經營者形成新聯盟,從而導致公共利益流失,也都要有應對預案。

　　而最受關注的是,在修訂稿中,高速公路不再規定具體收費期限,而以該路網實際償債期為準確定收費期限。眾所周知,許多收費公路欠了多少債又還了多少錢,向來是糊涂賬。據新華社報道,從去年開始,全國高速公路收支情況才開始向社會公布。即便如此,今年廣東交通廳還是擺了一道“烏龍”,不到一月公布了兩個數字差距較大的賬本。此外,或出于客觀原因或出于維護既有利益的主觀需要,通過改擴建公路、產權交易等方式變更債務的情況也不鮮見。可以說,以公眾難以詳知的債務到期日為收費期限,比以時間為期限,彈性要大得多,如何防止因此可能產生的暗箱操作?公眾的這些憂慮,有待政策進一步回應。

　　總體來看,《收費公路管理條例》修訂稿具有解決地方公路債務問題的明顯傾向。這有現實需求,也有難以解開公路利益結的無力感,實際操作的剛性制度界面也有待補強。從理論上講,政府性收費公路應盡可能取消收費,還路于民,而有社會資本介入的公路則需盡量遵守契約,同時以厘清實際債務情況、收益情況為前提。這做起來不易,卻是解開復雜的公路利益結應該瞄準的方向。