從理念的宣傳到制度的落實(shí),我國(guó)公益訴訟經(jīng)歷了一個(gè)曲折的過(guò)程。由于民間社會(huì)團(tuán)體發(fā)展中面臨的問(wèn)題導(dǎo)致公益組織推動(dòng)和承擔(dān)公益訴訟時(shí)顯得無(wú)力,作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院成為彌補(bǔ)公益訴訟啟動(dòng)力不足的重要主體。

　　探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度是黨的十八屆四中全會(huì)提出的重要改革任務(wù)。2015年5月5日,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議審議通過(guò)了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》。2015年7月1日,十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議作出《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》,在北京、吉林、江蘇等十三個(gè)省、自治區(qū)、直轄市試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟。在試點(diǎn)推行過(guò)程中,最高人民檢察院在2015年12月通過(guò)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》。2016年11月5日,最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議上作了《最高人民檢察院關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作情況的中期報(bào)告》。從報(bào)告來(lái)看,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的試點(diǎn)工作開展一年以來(lái)的實(shí)踐表明,公益訴訟訴前程序的設(shè)置和運(yùn)行呈現(xiàn)出獨(dú)具特色的亮點(diǎn)。

　　訴前程序的設(shè)置,表明檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是最后一道防線,表明檢察院提起公益訴訟并非旨在鼓勵(lì)和擴(kuò)大檢察權(quán)的運(yùn)用,而是重在解決問(wèn)題。曹建明檢察長(zhǎng)在中期報(bào)告中提到,截止到2016年9月,試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件1710件,其中辦理訴前程序案件1668件,而提起訴訟的案件只有42件。這個(gè)數(shù)據(jù)表明,很多案件在訴前程序中就得到解決。在訴前程序階段,針對(duì)民事公益訴訟案件與行政公益訴訟案件,制度上有不同的程序設(shè)置,體現(xiàn)著不同的功能取向,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　在民事公益訴訟案件中,訴前程序重在鼓勵(lì)和支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和符合法律規(guī)定條件的有關(guān)組織提起訴訟。此種程序設(shè)置,一方面體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)積極支持具有法定資格的機(jī)關(guān)和組織通過(guò)訴訟開展維護(hù)公益工作,積累公益訴訟經(jīng)驗(yàn);另一方面體現(xiàn)出檢察權(quán)的自制,有所為有所不為,只有在沒(méi)有適格主體提起訴訟,社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)時(shí),檢察院才會(huì)提起民事公益訴訟。10月14日,南京市檢察院在《江蘇法制報(bào)》第3版刊登公告,尋找適格主體,擬對(duì)江蘇安偉再生資源有限公司提起民事公益訴訟。這表明尋找民事公益訴訟的適格主體也是訴前程序?qū)�檢察機(jī)關(guān)的要求,檢察機(jī)關(guān)更多地在發(fā)揮一種輔助和支持角色,而不是全部包辦。

　　在行政公益訴訟案件中,訴前程序重在通過(guò)檢察建議的方式依法督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為。公益訴訟的目的在于糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為,維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益,但是訴訟過(guò)程同樣需要成本。因此,訴前程序給予了行政機(jī)關(guān)糾正違法行為的機(jī)會(huì),在成本支出較少的情況下解決問(wèn)題也避免了司法資源的浪費(fèi)。曹建明檢察長(zhǎng)在中期報(bào)告里提到,試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)辦理的行政公益訴訟程序案件有1591件,行政機(jī)關(guān)回復(fù)1348件,行政機(jī)關(guān)糾正違法或履行職責(zé)1214件。這些數(shù)據(jù)在一定程度上說(shuō)明訴前程序設(shè)置的成效。行政公益訴訟中的訴前程序設(shè)置表明,頂層設(shè)計(jì)者考慮到不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào),沒(méi)有一味地將所有問(wèn)題的解決都推入訴訟領(lǐng)域。

　　檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的訴前程序的設(shè)置表明,檢察機(jī)關(guān)不僅擔(dān)當(dāng)著一種保駕護(hù)航的角色,也履行著法律監(jiān)督的職能。

　　(作者系吉林大學(xué)法學(xué)院副教授)