慶祝新中國成立70周年“檢察事業謀新篇”系列述評之七 

行政檢察補短板 立足共贏鑄合力 

　　厲行法治,重在法之必行。繁榮富強的法治中國,必然是人人尊法守法的法治社會。 

　　“全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法,堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設,不斷開創依法治國新局面。”習近平總書記的重要講話,為推進全面依法治國指明了方向。 

　　行政檢察是促進依法行政、推進全面依法治國的重要手段,是新時代發揮檢察機關職能作用的重要內容。新中國成立70年來,全國檢察機關始終從全面依法治國的戰略高度,依法穩步扎實推進行政檢察工作,努力推動公正司法,促進依法行政,積極參與社會治理,保障國家法律統一正確實施。 

　　圍繞黨中央決策部署,完善行政檢察頂層設計 

　　時光倒推28年。1991年10月12日,經浙江省檢察院提出抗訴,該省高級法院公開審理夏小松訴富陽縣公安局治安行政處罰案,認為二審法院適用法律錯誤,浙江省檢察院抗訴有理,據此當庭宣判撤銷二審判決,維持一審判決。 

　　這是行政訴訟法實施后的全國首例行政抗訴案。它告訴人們,抗訴不再是刑事訴訟的“專利”,也開啟了檢察機關法律監督新格局。 

　　監督,是約束公權力所必須,是確保法律實施所必須,更是法治建設所必須。在探索建立中國特色社會主義政治制度和檢察制度的偉大實踐中,我們黨始終高度重視發揮檢察機關行政法律監督的重要作用。 

　　1949年頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》對行政檢察工作進行了立法確認,規定檢察機關代表國家和公益參與民事和行政公益訴訟。 

　　1951年《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》又對行政檢察進行了相關規定。由于當時的新中國尚未建立行政訴訟制度,因此,法律對檢察院在行政訴訟中的地位和作用并沒有進行規定。 

　　此后,新中國的行政檢察工作經歷了非常曲折的發展歷程:“文革”期間,檢察機關被撤銷;檢察機關恢復重建后,1979年的人民檢察院組織法則沒有規定民事行政檢察制度,檢察院成了具有單一職能的“刑事檢察院”。 

　　從1986年起,最高人民檢察院和一些地方檢察院對檢察機關參與民事、行政訴訟活動和行使民事行政訴訟法律監督職權進行調查研究。在此基礎上,1989年頒布的我國第一部行政訴訟法,明確規定檢察機關對行政訴訟活動實行法律監督。 

　　為了更好地履行民事行政檢察職權,1988年4月,最高檢決定成立民事行政訴訟監督研究小組;1988年9月,最高檢正式設立民事行政檢察廳,各地檢察院組建民行檢察機構,積極開展工作。 

　　2014年,十二屆全國人大常委會第十一次會議對行政訴訟法作出修改,進一步明確了檢察機關對行政訴訟實行法律監督的具體制度和程序,為加強和規范行政訴訟監督打下了更加堅實的法律根基。 

　　黨的十八屆四中全會明確要求“完善檢察機關行使監督權的法律制度,加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督”,圍繞加強對行政違法行為的檢察監督作出許多重大改革部署,為檢察機關履行行政檢察監督職責提供了更加有力的依托。 

　　2016年,《人民檢察院行政訴訟監督規則(試行)》正式實施,行政訴訟監督工作的專業性進一步凸顯。 

　　2017年,行政訴訟法再次作出修改,正式賦予了檢察機關提起行政公益訴訟的權力。 

　　70載風雨兼程,70年春華秋實。 

　　在依法治國進程中,檢察機關緊緊圍繞黨中央決策部署,始終以適應人民群眾新需求為導向,不斷調整完善行政檢察頂層設計。 

　　2018年底,新一屆最高人民檢察院黨組審時度勢,以內設機構改革為突破口,分設民事、行政檢察機構,專設公益訴訟檢察機構,延續多年的民事行政檢察部門一分為三。 

　　內設機構改革,給行政檢察工作創新發展帶來重大機遇和新的挑戰。 

　　在2019年初召開的全國檢察長會議上,最高人民檢察院黨組書記、檢察長張軍著眼于推動“四大檢察”全面協調充分發展的實際,鮮明提出了“做實行政檢察工作”的要求,為行政檢察工作發展指明了努力方向。 

　　補短板強弱項,做實新時代行政檢察 

　　近乎于荒漠,才更有可能畫出新美的圖畫。沒有什么束縛,沒有什么窠臼,做就是成績,干出業績就是創新! 

　　總的來看,在“四大檢察”格局中,行政檢察仍是短板中的短板、弱項中的弱項,行政檢察部門在人員數量、專業素質、隊伍結構等方面都面臨不少困難和問題。因此,“補短板、強弱項”,“做實新時代行政檢察”,成為全國檢察機關的廣泛共識。 

　　行政檢察工作“一手托兩家”,既監督法院公正司法,又促進行政機關依法行政。針對行政檢察專業性強、政策性強等特點,檢察機關將專業化建設作為重中之重的任務來抓,苦練內功重自強,全面提升行政檢察隊伍整體素質和業務能力。 

　　——通過內部挖潛,加強大規模教育培訓。突出實戰、實用、實效導向,圍繞培養更強的專業素質、專業能力、專業思維和專業精神,加強分級分類培訓、崗位練兵、實踐磨礪,全面提升行政檢察人員的防控風險能力、群眾工作能力、法律政策運用能力、科技應用能力、輿論引導能力。 

　　——通過借助“外腦”,建立和依托行政檢察專家委員會制度。對于重大、疑難、復雜的行政訴訟監督案件,邀請法學專家、專家型法官、律師以及有法律背景的人大代表、政協委員參加評議、咨詢和研判;對金融、知識產權等專業性較強的案件,探索行業專業人員輔助辦案機制。 

　　——以行政非訴執行監督為突破口,強化行政檢察監督。最高檢決定自2018年3月至2019年10月,在全國部署開展民事和行政非訴執行監督專項活動。目前,行政非訴執行監督已涵蓋了法院審查行為違法、執行實施行為違法、行政行為違法和其他執行活動違法,基本實現了對違法情形監督的全覆蓋。 

　　各地檢察機關結合當地實際情況,堅決貫徹做實行政檢察各項舉措,成效斐然。河南省檢察機關結合農業大省的實際,以開展行政非訴執行監督專項活動為突破口,重點監督糾正國土資源領域行政非訴執行中存在的突出問題;廣東省檢察機關秉持“在監督中支持,在支持中監督”的理念,注重與法院和行政機關充分溝通協調,通過多種方式主動向同級法院了解相關工作情況,向行政機關了解生效行政決定申請執行情況和不同環節遇到的困難問題,積極宣傳介紹行政檢察職能,建立了協作機制,優化外部監督環境,夯實監督工作基礎。 

　　“新時代行政檢察仍有待進一步發展,仍需要解決大框架上的布局問題,在許多領域也需要進一步梳理、擴展和深入。”中國法學會行政法學研究會名譽會長、中國政法大學終身教授應松年認為,檢察機關要及時總結行政檢察實踐工作已有的經驗,緊密結合實際,深入研究如何逐步擴展和提升行政檢察工作。 

　　踐行精準監督,在辦案中提升質效 

　　做實行政檢察,最終要落實到辦案上。 

　　張軍檢察長指出,做實行政檢察工作,要做到精準,抓好典型性、引領性案件的監督,做一件成一件、成一件影響一片,爭取雙贏多贏共贏效果。 

　　道路就在腳下,只需腳踏實地。各級檢察機關深入貫徹落實最高檢部署,在辦案中監督,在監督中辦案,以追求極致的精神做實新時代行政檢察。 

　　——在辦案理念上,踐行雙贏多贏共贏、精準監督理念,用好用足典型案例,突出抓好對典型性、引領性行政訴訟案件的監督,做一件成一件、成一件影響一片。9月25日,負責行政檢察職能的最高檢第七檢察廳首次亮相最高檢新聞發布會,這也是最高檢首次發布行政檢察指導性案例,旨在加強對行政檢察工作的指導。 

　　——辦案方式上,綜合運用抗訴、再審檢察建議及訴前檢察建議等監督方式,全面協調履行裁判結果監督、審判違法行為監督和執行監督等行政訴訟監督職能,形成四級檢察院各有側重、全面履職的多元化行政檢察工作格局。 

　　——辦案重點上,著重辦理涉及扶貧救助、社會保障、土地林地管理、教育醫療衛生、知識產權、減稅降費、治安處罰、違章建筑拆除等領域的行政訴訟監督案件,同時結合辦案探索類案監督工作機制。 

　　在此基礎上,各級檢察機關不局限于就案辦案,還不斷探索創新工作機制。 

　　上海市檢察院第三分院每年對辦理的行政監督案件進行量化分析,對監督中發現的行政審判和行政執法存在的問題,以及衍生出的政策、法規和學理問題進行深入研究,形成年度報告,當好黨委政府的法治參謀,為依法行政助力。 

　　福建省檢察院在辦理明溪縣一村民小組訴該縣政府林權確權登記的3起涉及300多名村民系列案中,不是簡單地“一抗了之”,而是認真開展實地調查,加強案情評估,與該省高級法院和當地政府加強溝通協調,向明溪縣政府發出檢察建議,最終促成當事人達成協議,將訟爭的1054畝山場林權的重新確權及經濟補償問題一并解決,真正實現案結事了。 

　　70年波瀾壯闊,70年砥礪奮進。進入新時代,行政檢察大有可為。全國檢察機關必將進一步堅定信心,勇于擔當作為,努力做實新時代行政檢察工作,為推進全面依法治國貢獻更多檢察智慧和檢察力量。