檢察公益訴訟中的法理問題

中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng) 徐顯明

《十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》把制定“檢察公益訴訟法(公益訴訟法,一并考慮)”列入一類項(xiàng)目;中央政法委印發(fā)《政法領(lǐng)域立法規(guī)劃(2023—2027年)》明確提出制定檢察公益訴訟法,為完善公益訴訟制度確定了基本路徑。

一、檢察公益訴訟制度的改革背景

黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革。其中關(guān)于法治與改革關(guān)系的論述已經(jīng)成為習(xí)近平法治思想的重要組成部分。改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪,相輔相成、相得益彰。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),“重大改革必須于法有據(jù)”,用法治引領(lǐng)改革、推動(dòng)改革、規(guī)范改革,保障改革的成果,同時(shí)通過改革完善法治。

黨的十八屆四中全會(huì)部署法治領(lǐng)域的全面改革,在此背景下開始考慮建立檢察公益訴訟制度。討論檢察公益訴訟制度的改革背景時(shí),我們要把握兩個(gè)方面:其一,要明確全面依法治國(guó)的總目標(biāo)。過去講依法治國(guó)的目標(biāo),只有一句話,即建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家;而全面依法治國(guó)的總目標(biāo)調(diào)整為兩句話:一句是“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”,另一句是“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系是中國(guó)的原創(chuàng)概念,檢察公益訴訟制度是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的組成部分。其二,全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和基礎(chǔ)性工作是法治政府建設(shè)。法治政府建設(shè)有四個(gè)方面的突出問題被提出來:一是生態(tài)環(huán)境問題,二是食品藥品安全問題,三是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管問題,四是國(guó)有土地出讓問題。這四個(gè)問題都與政府的監(jiān)管有關(guān)系,而當(dāng)時(shí)的突出問題是,要么監(jiān)管不利,要么濫用職權(quán)。解決這些問題就需要通過頂層進(jìn)行設(shè)計(jì),以制度化方式解決。在各種應(yīng)對(duì)措施中,檢察機(jī)關(guān)的職能定位凸顯出來,憲法規(guī)定“人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”,運(yùn)用好發(fā)揮好檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能作用就成為多種考慮方案中最終被選中的一種。

黨的十八屆三中全會(huì)提出要全面深化改革、黨的十八屆四中全會(huì)部署全面依法治國(guó),再加上全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)確定為法治政府建設(shè),以及建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的要求,共同構(gòu)成了檢察公益訴訟制度的改革背景。檢察公益訴訟制度應(yīng)運(yùn)而生。

二、檢察公益訴訟制度的形成步驟

黨的十八屆三中全會(huì)涉及改革事項(xiàng)60余項(xiàng),黨的十八屆四中全會(huì)涉及改革事項(xiàng)180多項(xiàng),這些改革幾乎都經(jīng)歷了五個(gè)環(huán)環(huán)相扣的步驟,檢察公益訴訟也不例外。用法治引領(lǐng)改革,已成為中國(guó)處理改革與法治關(guān)系的成熟經(jīng)驗(yàn)。檢察公益訴訟制度的確立,是一個(gè)成功的范例。

第一步,由黨中央進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。檢察公益訴訟制度是習(xí)近平法治思想在公益保護(hù)領(lǐng)域的生動(dòng)實(shí)踐和原創(chuàng)性成果,是黨中央從頂層進(jìn)行設(shè)計(jì)的制度。第二步,由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)在部分地區(qū)先行試點(diǎn)。頂層設(shè)計(jì)后就成為改革方案,由全國(guó)人大常委會(huì)作出授權(quán)決定。試點(diǎn)授權(quán)決定本身就是法律依據(jù),該步驟體現(xiàn)的是第一層次的改革于法有據(jù)。第三步,總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。試點(diǎn)完成后,最高人民檢察院向全國(guó)人大常委會(huì)作出匯報(bào),將檢察公益訴訟制度試點(diǎn)過程中形成的可復(fù)制、可推廣的成熟經(jīng)驗(yàn)提煉出來,為上升為制度做準(zhǔn)備。第四步,修改法律,把成功的經(jīng)驗(yàn)上升為法律。第五步,將修改后的法律在全國(guó)施行。至此,第二次的改革于法有據(jù)最終完成。新制度產(chǎn)生并開始運(yùn)行。

檢察公益訴訟制度就是經(jīng)歷了這五個(gè)步驟,每一環(huán)節(jié)都沒有缺失,是一個(gè)完整的改革過程。這項(xiàng)制度從改革到最后修改法律形成定制,經(jīng)過幾年的實(shí)踐,制度形態(tài)已穩(wěn)定成熟。

三、檢察公益訴訟制度創(chuàng)立的法理問題

檢察公益訴訟制度創(chuàng)立過程中遇到過一些理論難題,在回答檢察公益訴訟立法的必要性時(shí)也必須回答這些法理問題。制定檢察公益訴訟法涉及如下法理。

第一,檢察公益訴訟制度與人民代表大會(huì)制度之間的關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)當(dāng)時(shí)不具有直接監(jiān)督政府的職能,監(jiān)督政府的職權(quán)屬于人大。檢察公益訴訟制度使檢察機(jī)關(guān)回歸憲法定位,賦予其監(jiān)督政府的職能。討論該問題時(shí)存在兩種觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)是由人大授權(quán)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督制約政府,這種觀點(diǎn)沒有得到廣泛的支持。第二種觀點(diǎn)是回到檢察機(jī)關(guān)憲法定位上來,發(fā)揮好檢察機(jī)關(guān)的職能作用。憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),從理論上來講可以監(jiān)督一切和法律有關(guān)的事項(xiàng),只是在制度設(shè)計(jì)上,更多的是把檢察監(jiān)督放在訴訟領(lǐng)域,是通過訴訟途徑進(jìn)行,這種理解避免了歷史上曾出現(xiàn)的“一般監(jiān)督”和“全面監(jiān)督”的困惑。這個(gè)法理問題目前已經(jīng)解決。

第二,誰(shuí)是公共利益的代表。這是當(dāng)時(shí)討論比較多的一個(gè)問題。一般認(rèn)為政府是公共利益的代表。在檢察公益訴訟制度創(chuàng)立之前,檢察機(jī)關(guān)不被認(rèn)為是公共利益的代表。實(shí)踐當(dāng)中就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)問題,發(fā)生檢察行政公益訴訟后,在同一個(gè)法庭上,法院會(huì)面對(duì)兩個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān):一個(gè)是作為被告的行政機(jī)關(guān),另一個(gè)是起訴的檢察機(jī)關(guān),如果這兩個(gè)機(jī)關(guān)在法庭上都聲稱自己代表公共利益,那么到底誰(shuí)是公共利益代表?理論上最終理解為法律可賦予兩機(jī)關(guān)不同的功能,行政機(jī)關(guān)是國(guó)家利益和公共利益的第一代表人,而檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家利益和公共利益的第二代表人。檢察機(jī)關(guān)有兩個(gè)立場(chǎng):第一個(gè)立場(chǎng)是國(guó)家立場(chǎng),在任何場(chǎng)合下出庭訴訟都是代表國(guó)家,現(xiàn)在需要通過立法賦予檢察機(jī)關(guān)公共利益代表的資格。這樣一來,公共利益的代表主體就不再是單一的、一元的,而是二元的或多元的。這是一個(gè)重大的理論突破。

第三,適用哪部訴訟法。是適用民事訴訟法還是行政訴訟法?黨的十八屆四中全會(huì)一開始討論的是“檢察行政公益訴訟”,為什么最后把“行政”兩個(gè)字去掉?原因就在于選擇訴訟法的時(shí)候,行政公益訴訟會(huì)在同一個(gè)法庭上出現(xiàn)三個(gè)國(guó)家權(quán)力:審判權(quán)、檢察權(quán)、行政權(quán),去掉“行政”二字,適用的訴訟法就是民事訴訟法。把“行政”兩個(gè)字去掉解決了訴訟當(dāng)中適用哪部法律的問題。但是這個(gè)問題解決了以后,在最高人民法院、最高人民檢察院協(xié)調(diào)的時(shí)候,還有一些具體問題需要解決。比如,檢察公益訴訟一審已經(jīng)結(jié)束,二審怎么辦?二審出現(xiàn)的問題就是起訴的檢察院的上級(jí)檢察院要不要在二審時(shí)出庭支持訴訟,這在民事訴訟法中沒有規(guī)定。這個(gè)問題不是通過法律解決的,而是“兩高”共同協(xié)商最后解決的。被上訴的或者是上訴方的人民檢察院的上級(jí)檢察院可以出庭支持訴訟,這是理論和實(shí)踐的又一個(gè)創(chuàng)新。

第四,檢察公益訴訟的價(jià)值選擇。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟選擇什么樣的價(jià)值?訴訟一經(jīng)提起,檢察機(jī)關(guān)如果敗訴,那意味著行政機(jī)關(guān)是正確的,檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是錯(cuò)誤的;但是,如果追求勝訴,特別是一些重大的案件,檢察機(jī)關(guān)勝訴了,就預(yù)示著行政機(jī)關(guān)敗訴,而行政機(jī)關(guān)敗訴后會(huì)產(chǎn)生許多新的社會(huì)問題,這些問題可能是人民檢察院無(wú)法解決的。所以,行政公益訴訟并不是多多益善,要盡可能避免提起訴訟。最好的選擇是在訴前檢察建議的方式解決問題,如果訴訟發(fā)生之前能夠把監(jiān)督職能作用發(fā)揮出來,行政機(jī)關(guān)糾正了錯(cuò)誤,這就是最佳的司法效益,是最佳的狀態(tài),這是一個(gè)價(jià)值選擇問題。第二個(gè)價(jià)值考量,在檢察建議不被接受、不得不形成訴訟時(shí),到底是追求一贏好,還是雙贏好、多贏好?首先是雙贏。雙贏預(yù)示著這里面有對(duì)應(yīng)性,一是檢察機(jī)關(guān)勝訴,二是行政機(jī)關(guān)改善工作、改進(jìn)工作,行政機(jī)關(guān)工作發(fā)生變化,行政機(jī)關(guān)也贏,這就是雙贏。然后是多贏。案件進(jìn)入法庭后,人民檢察院有一項(xiàng)職能就是監(jiān)督審判活動(dòng),在法庭上具有強(qiáng)勢(shì)地位,人民政府的公權(quán)力也具有強(qiáng)勢(shì)性,同時(shí)出現(xiàn)在庭審中的三個(gè)公權(quán)力中,審判權(quán)最弱。檢察權(quán)要尊重審判權(quán),讓審判權(quán)具有崇高的地位,所以行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)三個(gè)公權(quán)力機(jī)關(guān)中,如果法院受到尊重的話,這就是多贏,“多贏”在“雙贏”之外包含了審判權(quán),即審判權(quán)也要贏。最后要共贏,公平正義的最終結(jié)果要落在人民群眾身上,人民群眾受益才是檢察行政公益訴訟的最終目的。三個(gè)公權(quán)力都要服務(wù)于人民最終受益上,公眾受益就是共贏。因此,第一,要以訴前解決為最佳選擇;第二,一旦進(jìn)入訴訟,要實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏。

在檢察公益訴訟制度探索過程中,這四個(gè)基本理論問題都已獲得解決,因此,檢察公益訴訟立法的法理基礎(chǔ)已經(jīng)具備。

四、檢察公益訴訟制度的創(chuàng)新價(jià)值

檢察公益訴訟制度具有重大的創(chuàng)新價(jià)值,是開人類歷史先河的制度。中華民族的法治曾經(jīng)走向世界,創(chuàng)立了中華法系。中國(guó)影響世界的制度,除了中華法系之外,中國(guó)的文官制度被西方所接受——文官制度由法國(guó)到英國(guó),漸漸地全世界都建立了文官制度。通過考試選拔人才,是中國(guó)的獨(dú)創(chuàng),這項(xiàng)制度也影響了世界。《唐律疏議》也曾經(jīng)影響到法蘭克福。檢察公益訴訟制度如果能夠單列為訴訟法的話,將是一項(xiàng)中國(guó)影響世界的具有重大創(chuàng)舉意義的制度。習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會(huì)決定的說明中講了十個(gè)問題,這十個(gè)問題都是制度創(chuàng)新問題,其中第九個(gè)問題專門講檢察公益訴訟改革。這一制度里面的創(chuàng)新因素主要有以下幾個(gè)方面。

第一,能動(dòng)檢察。檢察公益訴訟回答了檢察權(quán)的職能、性質(zhì)。審判權(quán)應(yīng)當(dāng)是被動(dòng)的,主動(dòng)司法就違背了司法原理。審判權(quán)是判斷權(quán),既然是判斷,需要事實(shí)或行為發(fā)生之后才能判斷,啟動(dòng)審判權(quán)的唯一理由是提告,沒有原告起訴,審判權(quán)必須靜守。審判權(quán)一旦主動(dòng)行使,就容易發(fā)生尋租,產(chǎn)生腐敗行為。但是,檢察權(quán)卻不同,由于檢察權(quán)代表國(guó)家,代表公共利益,所以檢察權(quán)是可以主動(dòng)行使的。在檢察公益訴訟制度設(shè)立時(shí),能動(dòng)檢察觀念同時(shí)被樹立起來了,這是檢察理念和司法理念的重大變革。

第二,公益代表。檢察公益訴訟明確了公共利益的代表,除了行政機(jī)關(guān)之外還有檢察機(jī)關(guān),檢察機(jī)關(guān)是和行政機(jī)關(guān)并列的公共利益的代表之一,所以它是國(guó)家利益和公共利益的重要代表機(jī)關(guān),這個(gè)制度設(shè)計(jì)是檢察機(jī)關(guān)職能上的重大變革和創(chuàng)新。

第三,監(jiān)督制約。黨的十八屆三中全會(huì)和十八屆四中全會(huì)特別是習(xí)近平總書記所作的《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定〉的說明》已經(jīng)明確檢察公益訴訟制度設(shè)立的初衷,主要是為了監(jiān)督制約行政權(quán)。該制度是完善國(guó)家法治,讓行政權(quán)受到另一個(gè)權(quán)力制約的一項(xiàng)制度。該制度是國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分,也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分,具有重大的法治意義。

第四,訴訟模式。經(jīng)過這幾年的實(shí)踐,已經(jīng)有70多萬(wàn)件案件的訴訟規(guī)模,表明檢察公益訴訟可以獨(dú)立成為一種訴訟模式,其已經(jīng)可以作為獨(dú)立的第四種訴訟形態(tài)。制定檢察公益訴訟法的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟,法理問題已經(jīng)解決,應(yīng)盡快制定這部法律。

(本文原載于《中國(guó)法律評(píng)論》2023年第6期)