編者按: “一取消三不再”后,最高檢黨組強(qiáng)調(diào)要更加注重檢察業(yè)務(wù)管理、案件管理、質(zhì)量管理,促進(jìn)做實(shí)“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”。如何把檢察管理從簡單的數(shù)據(jù)管理轉(zhuǎn)向更加注重業(yè)務(wù)管理、案件管理、質(zhì)量管理上來,把宏觀案件質(zhì)效分析與微觀案件質(zhì)量評查有機(jī)結(jié)合起來,進(jìn)一步落實(shí)和完善司法責(zé)任制,需要深入研究。為此,本刊特組織“一體抓實(shí)‘三個(gè)管理’相關(guān)問題研究”專題,敬請關(guān)注。

我國檢察制度具有司法性和科層式管理的雙重特性,科學(xué)管理是檢察機(jī)關(guān)高質(zhì)效辦案的重要保障,二者共同為推動(dòng)刑事司法發(fā)展提供“檢察生產(chǎn)力”。最高人民檢察院《2023—2027年檢察改革工作規(guī)劃》提出健全案件質(zhì)量評查制度,完善辦案流程監(jiān)控機(jī)制,優(yōu)化檢察案件管理機(jī)制,以構(gòu)建現(xiàn)代化檢察管理制度體系。2024年1月,最高檢印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)新時(shí)代檢察業(yè)務(wù)管理現(xiàn)代化的意見》指出,檢察業(yè)務(wù)管理是強(qiáng)化對檢察權(quán)運(yùn)行制約監(jiān)督,全面準(zhǔn)確落實(shí)司法責(zé)任制,推動(dòng)檢察權(quán)公正、規(guī)范、高效、廉潔運(yùn)行的重要保障機(jī)制,要以檢察業(yè)務(wù)管理現(xiàn)代化為主線,構(gòu)建全員參與、權(quán)責(zé)明晰、系統(tǒng)完備、規(guī)范高效的檢察業(yè)務(wù)管理新格局。最高檢應(yīng)勇檢察長進(jìn)一步強(qiáng)調(diào),切實(shí)把檢察管理從簡單的數(shù)據(jù)管理轉(zhuǎn)到更加注重業(yè)務(wù)管理、案件管理、質(zhì)量管理(以下簡稱“三個(gè)管理”)上來,把宏觀案件質(zhì)效分析與微觀案件質(zhì)量評查有機(jī)結(jié)合起來。《最高人民檢察院關(guān)于全面深化檢察改革、進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)代檢察工作的意見》第23條亦提出健全檢察業(yè)務(wù)管理、案件管理和質(zhì)量管理機(jī)制的工作意見,要求健全案件質(zhì)量檢查評查制度,壓實(shí)業(yè)務(wù)部門自我管理、案件管理部門專門管理和相關(guān)部門協(xié)同管理責(zé)任。“三個(gè)管理”檢察模式的提出,不僅是對檢察工作質(zhì)量和效能提升的深刻反思,更為檢察管理提供了新的思路,彰顯出新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)向著更加科學(xué)、精細(xì)化、透明化的管理模式轉(zhuǎn)型。

一、公正司法:“三個(gè)管理”的核心目標(biāo)

黨的十八大以來,習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”,明確要求“所有司法機(jī)關(guān)都要緊緊圍繞這個(gè)目標(biāo)來改進(jìn)工作,重點(diǎn)解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題。”最高檢黨組提出的“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”正是對公正司法觀原則性、基礎(chǔ)性要求的積極回應(yīng),是新時(shí)代新征程檢察機(jī)關(guān)履職辦案的基本價(jià)值追求。與檢察辦案目標(biāo)相一致,加強(qiáng)“三個(gè)管理”的核心目標(biāo)也是服從服務(wù)于公平正義的司法觀,堅(jiān)持以人民為中心的根本立場,實(shí)現(xiàn)由人民評判檢察工作成效。

(一)檢察管理應(yīng)遵循“三個(gè)效果”有機(jī)統(tǒng)一

在以數(shù)據(jù)管理為核心的檢察管理模式下,檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)分析研判主要關(guān)注單個(gè)數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)組群的變化,可能“倒逼”部分檢察機(jī)關(guān)因應(yīng)付考核而產(chǎn)生“反管理”現(xiàn)象。最高檢適時(shí)提出“一取消三不再”、一體抓實(shí)“三個(gè)管理”要求,旨在避免違背司法規(guī)律和辦案程序的“數(shù)據(jù)美容”“湊數(shù)案”等行為,糾正司法實(shí)踐中唯數(shù)據(jù)、唯指標(biāo)的司法偏差傾向,不僅要求對各項(xiàng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行宏觀分析研判,深入分析檢察業(yè)務(wù)重點(diǎn)、難點(diǎn)問題,還要求對重點(diǎn)案件類型、重點(diǎn)辦案領(lǐng)域、重要業(yè)務(wù)態(tài)勢進(jìn)行綜合評估,切實(shí)推進(jìn)政治效果、社會(huì)效果、法律效果有機(jī)統(tǒng)一。在政治效果上,深刻領(lǐng)悟檢察管理的人民性本質(zhì),始終牢記政治責(zé)任,以高度的政治自覺、法治自覺、檢察自覺履職辦案;在社會(huì)效果上,切實(shí)貫徹以人民為中心的發(fā)展思想,引導(dǎo)檢察人員從“程序控制者”向“訴訟服務(wù)者”的立場轉(zhuǎn)換,將人民群眾對案件處理全過程滿意作為檢察案件質(zhì)量評查的首要準(zhǔn)則;在法律效果上,準(zhǔn)確、規(guī)范把握法律規(guī)定的核心要義和本質(zhì)目的,高質(zhì)效履行法律監(jiān)督職責(zé)。

(二)優(yōu)化檢察管理以實(shí)現(xiàn)司法資源高效配置

司法機(jī)關(guān)作為維護(hù)公平正義的最后一道防線,在案件辦理和管理中形成高效、便利的司法運(yùn)作模式,有效推動(dòng)司法資源高效配置,是回應(yīng)人民群眾對公正、透明、高效司法需求的必然要求。檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé),維護(hù)公平正義,最終要落實(shí)到高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件上。近年來,新型犯罪、輕罪案件數(shù)量呈爆發(fā)式增長,在司法資源總量確定的情況下,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化司法資源配置、提升案件辦理效率,進(jìn)而凸顯檢察管理的重要價(jià)值。各級檢察機(jī)關(guān)可以通過檢察數(shù)據(jù)分析,合理調(diào)配案件辦理資源,根據(jù)案件的復(fù)雜性、案件類型等實(shí)行分類管理,避免因檢力不足或資源分配不均導(dǎo)致案件拖延或處置不力,充分釋放檢察管理的優(yōu)勢,提高案件流轉(zhuǎn)效率。

(三)聚焦法律監(jiān)督以準(zhǔn)確落實(shí)司法責(zé)任制

司法責(zé)任制作為現(xiàn)代司法權(quán)運(yùn)行的基礎(chǔ)性制度,是指司法官依法獨(dú)立行使司法權(quán),對案件辦理程序與辦理結(jié)果承擔(dān)主體責(zé)任的制度安排,其精髓要義是建立“讓審理者裁判,由裁判者負(fù)責(zé)”的新型司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制。2024年7月,最高檢印發(fā)《關(guān)于人民檢察院全面準(zhǔn)確落實(shí)司法責(zé)任制的若干意見》《人民檢察院司法責(zé)任追究條例》,在明確司法辦案職權(quán)和檢察權(quán)內(nèi)部制約監(jiān)督管理職責(zé)的基礎(chǔ)上,將管理與司法責(zé)任追究有序銜接,完善檢察權(quán)管理機(jī)制。“三個(gè)管理”的重要內(nèi)容即是形塑檢察人員履職規(guī)范,按照案件處置流程標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行事前、事中、事后全方位管控,通過宏觀業(yè)務(wù)分析和微觀案件評查發(fā)現(xiàn)案件辦理中存在的問題,明確檢察官主體責(zé)任。此外,如果置“司法產(chǎn)品”制作的特殊性于不顧,沿襲古代對錯(cuò)案一概追責(zé)的做法,或簡單照搬產(chǎn)品嚴(yán)格責(zé)任的歸責(zé)方式,則必然會(huì)使司法人員人人自危,從而嚴(yán)重挫傷其積極性。鑒于此,應(yīng)弱化后果論的管理邏輯,限定檢察官承擔(dān)錯(cuò)案責(zé)任和審判質(zhì)量瑕疵責(zé)任的范圍,尊重檢察官職業(yè)特性和司法運(yùn)行規(guī)律,避免將檢察官裹挾進(jìn)審判數(shù)據(jù)的競賽之中。

二、檢察一體:“三個(gè)管理”的生成邏輯

檢察管理作為規(guī)范檢察權(quán)運(yùn)行的重要保障,依托檢察機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu),強(qiáng)化檢察一體性,為加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的整體意識和凝聚力而發(fā)揮管理實(shí)效。所謂檢察一體是大陸法系國家檢察系統(tǒng)所形成的“上命下從”關(guān)系,根植于訴訟規(guī)律和訴訟基本價(jià)值,主要包括上級檢察機(jī)關(guān)對下級檢察機(jī)關(guān)檢察事務(wù)處置享有的指揮監(jiān)督權(quán)、職務(wù)收取權(quán)和職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)。“三個(gè)管理”檢察模式中蘊(yùn)含的檢察一體化原則,強(qiáng)調(diào)各級檢察機(jī)關(guān)及其不同職能部門在檢察管理上應(yīng)當(dāng)做到整體協(xié)作、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和有機(jī)整合。

(一)檢察一體化下的協(xié)同管理

一體抓實(shí)“三個(gè)管理”,不僅指同一檢察院內(nèi)部“三個(gè)管理”一體化落實(shí),還包括上下級檢察機(jī)關(guān)之間“三個(gè)管理”的一體推進(jìn)與落實(shí)。檢察機(jī)關(guān)各層級和各部門之間應(yīng)形成上下統(tǒng)一、橫向協(xié)作、內(nèi)部整合、總體統(tǒng)籌的一體化檢察管理模式,切實(shí)推進(jìn)上下級檢察機(jī)關(guān)、案件管理部門與其他部門之間縱向、橫向緊密協(xié)同,努力消除當(dāng)前檢察管理模式中的壁壘和難點(diǎn),釋放檢察管理內(nèi)生動(dòng)力,形成上下互動(dòng)、部門聯(lián)動(dòng)、整體推動(dòng)的檢察管理合力。

檢察管理一體化建設(shè)是一個(gè)長期的系統(tǒng)工程,需要加強(qiáng)檢察管理一體化配套措施的頂層設(shè)計(jì),從大視野、大格局的角度對檢察一體化的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)定,將原則性、分散的要求轉(zhuǎn)化為具體、集成的措施。一方面,縱向協(xié)同表明上級檢察機(jī)關(guān)對下級檢察機(jī)關(guān)有指揮監(jiān)督管理的“指令權(quán)”,下級檢察機(jī)關(guān)則有相應(yīng)的服從義務(wù)。在“三個(gè)管理”檢察模式下,不僅要求上級檢察機(jī)關(guān)制定統(tǒng)一的檢察管理框架和標(biāo)準(zhǔn),還強(qiáng)調(diào)下級檢察機(jī)關(guān)及時(shí)反饋檢察管理中存在的問題或困難,以保障檢察管理權(quán)運(yùn)行的統(tǒng)一性和靈活性。另一方面,橫向協(xié)同要求檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各職能部門(包括案件管理部門、業(yè)務(wù)部門、檢務(wù)督察部門等)明確各自主管職責(zé)和功能定位,在案件辦理過程中按照具體流程標(biāo)準(zhǔn)通力協(xié)作、相互配合,確保案件從立案到結(jié)案、從事前管理到事后監(jiān)督的每一環(huán)節(jié)都能高效運(yùn)行,避免職能重疊或程序空轉(zhuǎn)。

(二)檢察管理的縱向一體化

縱向一體化是指檢察機(jī)關(guān)各層級作為一個(gè)整體行使檢察職能,上下級檢察機(jī)關(guān)之間是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,上級檢察機(jī)關(guān)對下級檢察機(jī)關(guān)的工作負(fù)有指揮管理監(jiān)督權(quán)。在“三個(gè)管理”檢察模式下,縱向一體化即表現(xiàn)為各層級檢察機(jī)關(guān)落實(shí)管理責(zé)任分工、暢通案件信息傳遞路徑,確保上下級檢察機(jī)關(guān)管理工作的有序開展,形成統(tǒng)一的檢察工作體系。而在傳統(tǒng)檢察管理模式中,上級檢察機(jī)關(guān)僅通過設(shè)置考核指標(biāo)、數(shù)據(jù)排名等單一措施對下級檢察機(jī)關(guān)工作質(zhì)效予以簡單評定,這一管理模式存在一定局限性,未能充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)“上命下從”的顯著優(yōu)勢,限制了檢察管理工作的統(tǒng)籌指導(dǎo)和司法辦案監(jiān)督。

“三個(gè)管理”檢察模式凸顯了上級檢察機(jī)關(guān)對下級檢察機(jī)關(guān)檢察業(yè)務(wù)管理的宏觀統(tǒng)籌把控,其核心功能在于透過數(shù)據(jù)看問題,對數(shù)據(jù)進(jìn)行精準(zhǔn)、動(dòng)態(tài)、深層次分析,而非簡單運(yùn)用數(shù)據(jù)。《關(guān)于加快推進(jìn)新時(shí)代檢察業(yè)務(wù)管理現(xiàn)代化的意見》第11條提出要規(guī)范檢察機(jī)關(guān)案件請示辦理工作,下級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)、全面、客觀地向上級檢察機(jī)關(guān)報(bào)告案件有關(guān)情況、處理意見和其他情況;上級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)審查并提出相應(yīng)意見,切實(shí)加強(qiáng)指導(dǎo)和督辦工作,確保案件得到依法妥善處理。暢通上下級檢察機(jī)關(guān)案件流程匯報(bào)、處置途徑,建立健全統(tǒng)一指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)的一體化檢察業(yè)務(wù)管理運(yùn)行機(jī)制,需要最高檢和省級檢察院制定統(tǒng)一的管理框架、政策和標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)一組織開展數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查、案件質(zhì)量評查等專項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)管理工作,為基層檢察院提供操作性較強(qiáng)的目標(biāo)導(dǎo)向和執(zhí)行規(guī)范,避免各級檢察機(jī)關(guān)在案件管理特別是案件流程處置中出現(xiàn)偏差或不一致的情況。

(三)檢察管理的橫向一體化

除縱向一體化外,檢察管理一體化還包括同級檢察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)各職能部門之間橫向的統(tǒng)籌與協(xié)作關(guān)系。檢察管理橫向一體化要求各檢察機(jī)關(guān)和職能部門之間建立案件溝通與信息共享機(jī)制,通過設(shè)立統(tǒng)一的信息管理平臺(tái),實(shí)時(shí)共享案件數(shù)據(jù)、案件進(jìn)展、案件線索等信息,對其他部門案件處置進(jìn)行質(zhì)量評查,確保案件處理的流暢性、高效性和公正性。《關(guān)于加快推進(jìn)新時(shí)代檢察業(yè)務(wù)管理現(xiàn)代化的意見》提出要健全完善檢察業(yè)務(wù)管控體系,各級檢察機(jī)關(guān)要著力構(gòu)建檢察長和檢察委員會(huì)宏觀管理為統(tǒng)領(lǐng)、辦案部門自我管理為基礎(chǔ)、案件管理部門專門管理為樞紐、相關(guān)部門協(xié)同管理為保障的全方位、立體化檢察業(yè)務(wù)管理組織體系。

一是強(qiáng)化檢察長和檢察委員會(huì)對案件的管理。對于重大辦案事項(xiàng),應(yīng)由檢察長負(fù)責(zé)決定,此外,檢察長對檢察業(yè)務(wù)進(jìn)行宏觀管理,加強(qiáng)對各部門會(huì)商意見落實(shí)情況的審核把關(guān)。二是強(qiáng)化辦案部門對案件的自我管理。檢察官應(yīng)加強(qiáng)自我管理,厘清辦案職責(zé),全面、全程、規(guī)范使用全國檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)辦理案件,確保案件及時(shí)跟進(jìn)和辦理;部門負(fù)責(zé)人應(yīng)及時(shí)審核法律適用、辦案時(shí)限、法律文書等事項(xiàng),結(jié)合個(gè)案剖析問題緣由。三是強(qiáng)化案件管理部門對案件的流程管理。推進(jìn)案件流程監(jiān)控實(shí)質(zhì)化,重點(diǎn)完善常態(tài)化預(yù)警、提醒和定期通報(bào)督促等工作;統(tǒng)籌案件質(zhì)量評查管理,在全面分析辦案部門履職辦案的質(zhì)量、效率、效果等基礎(chǔ)上,及時(shí)發(fā)現(xiàn)可能影響檢察辦案質(zhì)效的問題。案件管理部門應(yīng)承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)職能,對不同業(yè)務(wù)部門之間的相互協(xié)作提供必要的指導(dǎo)和幫助。四是規(guī)范法律監(jiān)督線索的內(nèi)部移送和管理。案件管理部門應(yīng)做好案件線索的接收、移送、督辦和反饋等工作,利用部門間線索的交互與整合,建立線索移送、辦理及反饋情況定期督辦通報(bào)制度。特別應(yīng)暢通“四大檢察”間的信息、線索共享溝通渠道,各職能部門應(yīng)及時(shí)移送由其他部門管轄的法律監(jiān)督事項(xiàng)或線索。五是抓實(shí)檢察業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)管理,確保案件信息數(shù)據(jù)填錄的規(guī)范性、準(zhǔn)確性和完整性。

作者:程雷,中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師;龔煒博,中國人民大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

限于篇幅,本文僅刊發(fā)前兩部分,全文詳見《人民檢察》2024年第24期。