2024年1月,最高人民檢察院印發《關于加快推進新時代檢察業務管理現代化的意見》,為以高水平管理助推高質效辦案,推動“四大檢察”全面協調充分發展提供了明確遵循與發展路徑。推進直轄市分院檢察業務管理工作,應堅持檢察一體化原則,在既往橫向研究檢察業務管理和加強檢察權運行監督制約的基礎上,完善縱向檢察一體化機制,以縱深推進直轄市分院與轄區檢察院的業務協同聯動為切入點和落腳點,理順直轄市分院對轄區檢察院司法辦案工作的指導和監督管理,聚焦當前對下業務管理的短板弱項,進一步完善直轄市分院與轄區檢察院一體加強業務管理、案件管理和質量管理的制度機制供給,以高水平管理助推“高質效辦好每一個案件”。

一、直轄市分院對轄區檢察院業務管理的歷史探源

從歷史的角度看,在檢察案件管理制度發展與演進的不同階段,直轄市分院對轄區檢察院的檢察業務管理先后經歷了以下三種模式。

(一)業務部門三級審批管理模式

長期以來,檢察機關實行以層級審批為主要形式的辦案工作機制,該模式產生時間早于案件管理工作的試點探索,強調以具體案件辦理為中心,注重業務部門對自身辦案和對下指導的業務管理,在本部門內部構建起“檢察官—部門負責人—主管副檢察長”的三級審批制度,對轄區檢察院則主要依托個案開展業務指導和案件督辦。對此,現有理論一般認為,三級審批制度一方面導致檢察權運行高度集中,案件決定者與責任承擔者分離,這與現代司法理念不相匹配;另一方面,三級審批模式下業務部門自我管理似有“既當運動員,又當裁判員”之嫌。但不可否認的是,隨著司法體制改革的深入,包括對下業務指導、發布典型案例、召開檢察官聯席會議等形式的業務部門條線管理仍是檢察業務管理的重要組成部分。

(二)案件管理部門集中管理模式

2011年最高檢設立案件管理辦公室,由案件管理部門開展專門管理。此后各地檢察機關案件管理工作經歷了從無到有、從弱到強,逐漸完善的發展過程。實踐中,直轄市分院對轄區檢察院的集中管理大致可以分為兩個階段:第一階段是基于案件管理基礎職能開展對下管理,主要是直轄市分院與轄區檢察院之間案件移轉受理和送案審核,以及直轄市分院主動對轄區檢察院開展的案件質量評查等,主要是微觀個案層面的對下管理。第二階段是基于案件質量主要評價指標延伸出來的對下管理,包括對轄區檢察院的業務數據分析研判和捆綁式業務考評等工作機制,主要是宏觀數據層面的對下管理。應當說,無論是基于微觀個案還是宏觀數據的對下業務管理,均是案件管理部門集中管理模式在不同發展階段履行管理職能的表現,目的均在于實現案件辦理與管理、放權與控權的平衡。

(三)全院全員大管理模式

2024年,最高檢印發《關于加快推進新時代檢察業務管理現代化的意見》,明確提出把加強檢察業務管理作為全院、全員的共同責任,把檢察業務管理貫穿案件辦理的全過程、各環節,強調構建檢察長和檢察委員會宏觀管理為統領、辦案部門自我管理為基礎、案件管理部門專門管理為樞紐、相關部門協同管理為保障的全方位、立體化檢察業務管理組織體系。據此,直轄市分院對轄區檢察院的業務管理是一種綜合性、體系化、立體式的管理模式,契合直轄市分院承上啟下的職能定位,管理維度涵蓋宏觀數據與微觀個案,管理主體不僅包括案件管理部門,而且包括業務部門、綜合職能部門,管理范圍包括監督線索管理、個案指導、業務質效研判會商、大數據法律監督模型建用以及指導性案例、典型案例、業務創新項目培育等,管理方式主要基于直轄市分院與轄區檢察院的上下級關系以及業務的上下流轉而采取相應管理手段,具有規范性、協同性、引導性等特點,是上下一體、同向發力的業務管理模式。

綜合分析可以看出,單獨的業務部門三級審批管理因業務數據資源占有程度、管理專業化水平不高等原因亟須其他業務管理主體予以配合補強。案件管理部門集中管理雖然有利于發揮牽頭抓總作用、提高管理監督效果,但不能指望處于相對獨立地位的案件管理部門“單獨包打天下”。因此,全面吸收辦案部門自我管理與案件管理部門集中管理的工作優勢,構建覆蓋全院全員、縱向協調的大管理模式是推進直轄市分院對轄區檢察院業務管理的必然選擇,對于推動當前業務管理轉型升級具有重要意義。

二、直轄市分院對轄區檢察院業務管理的發展現狀

總體來看,直轄市分院與轄區檢察院因職能定位、資源稟賦不同而內生出各具特色的業務管理范式。轄區檢察院重在發揮基礎作用,重點做好案件受理、流程監控與數據質量監管。直轄市分院重在發揮承上啟下作用,重點抓好業務數據分析研判會商、本轄區案件質量評查工作和對下業務指導;案件管理部門與業務部門在做好本院業務管理的同時更加強調對下業務協調、評價與調控的引導作用。但深入來看,直轄市分院與轄區檢察院的業務管理在一定程度上存在割裂狀態,“上下級檢察機關案件管理部門之間、同一案件管理部門內部人員之間缺少科學的統籌、管理、配合”,特別是在一體抓實業務管理、案件管理、質量管理的新發展階段,直轄市分院與轄區檢察院縱向貫通的業務管理有梗阻。主要表現為以下幾個方面。

(一)一體履職理念不牢固

根據人民檢察院組織法的規定,直轄市分院與轄區檢察院是領導與被領導的關系,“上級檢察機關對下級檢察機關的領導在檢察業務管理上通常表現為分析研判、業務評價、調度通報、督導檢查、工作指令等”,以此做到縱向指導有力,實現業務管理一體化運行。但實踐中,直轄市分院與轄區檢察院往往從自身出發推動業務發展,個別檢察院存在“需要優先滿足自身業務管理需要”“自身工作資源有限,同時滿足上下兩級檢察院業務管理需求難度較大”等觀念偏差,與上下級檢察院工作協同配合不夠、溝通交流不深;在出現業務管理矛盾需要協調解決時,轄區檢察院傾向于直接向市檢察院請示匯報,一定程度上“虛置”分院職能。

(二)規范指導體系不完善

直轄市分院對轄區檢察院的業務指導主要依托案件辦理展開,在個案指導與類案指導層面對直轄市分院提出較高要求。一方面,轄區檢察院對個案指導需求較大,特別是在抗訴、可能判決無罪、下捕上訴由直轄市分院提前介入引導偵查的案件中,直轄市分院在調查核實、法律適用、案件定性等方面應進一步強化責任擔當,切實發揮上級檢察機關作用。另一方面,在市檢察院全面收緊全市檢察機關業務性文件制發和加強發文規范化審核的背景下,由直轄市分院牽頭制發關于分院與轄區檢察院案件指導、案件督辦、案件管理的規范性文件數量較少,案件管理部門和業務部門常以通知、備忘錄、會議紀要等形式開展業務管理,雖有利于增加實操性,但權威性不足,不利于在類案層面統一司法辦案標準和法律適用。

(三)雙向供給機制不健全

直轄市分院對轄區檢察院的業務指導作用發揮不充分,“實踐中以市院指導為主的慣性長期存在”。此外,直轄市分院和轄區檢察院在基于本院現有業務資源開展辦案與管理的情況下,上下級檢察機關案件管理部門、業務部門間仍有溝通不暢、信息不對稱的情形,單向“從下到上”移送的案件、線索較多,直轄市分院可臨時抽調轄區檢察院的辦案人員組成專案組或工作專班,統一推進專案辦理或大數據法律監督模型建用工作,根據市檢察院授權統籌本轄區內的檢力資源。但是,“從上到下”移送的線索較少,上級檢察機關建用的大數據法律監督模型或模型適用的數據資源往往因管轄范圍、級別對應等因素對轄區檢察院不適用,造成對下開展業務管理的牽引帶動作用不明顯。

(四)業務管理能力不足

一般而言,轄區檢察院作為基層檢察院,其案件體量遠大于直轄市分院,具有在辦案件數量多、辦案節奏快、業務數據生成交換頻率高等工作特點,這對直轄市分院開展對下業務管理提出了更高要求。實踐中,一方面有的地區分院囿于當前全國檢察業務應用系統權限設置,無法實時掌握轄區檢察院的業務數據資源,業務數據分析研判嚴重滯后于業務運行實際,通過數據分析研判“事后發現的問題”無法解決轄區檢察院“事中或事先的潛在風險”,導致以數據要素為基礎的業務管理無法有效展開。另一方面,直轄市分院存在關注業務數據升降變化多、深層次分析制約高質量發展問題少、違背司法規律層層加碼等不會管、不敢管的問題。

檢察業務管理是檢察工作的重要內容,只有在找準直轄市分院與轄區檢察院相關聯業務領域的基礎上全面整合管理資源,才能構建權責清晰、協作緊密、上下一體、制約有力、運行高效的大管理格局,產生聚合、放大的管理效應,以高水平管理促進直轄市分院與轄區檢察院“高質效辦好每一個案件”。

三、直轄市分院對轄區檢察院業務管理的轉型升級

(一)完善檢察委員會、檢察長宏觀管理職責

一是落實檢察委員會辦案職責和管理職責。檢察委員會作為檢察機關的辦案組織和重大業務工作議事決策機構,應當對重大案件進行決策、指導和監督,對業務管理工作進行指導、調度,故應當進一步明確其辦案職權與管理職責,明確區分檢察委員會與檢察長的辦案職權與管理職責,對于重大業務事項,如,擬撤回抗訴、不起訴等案件,可明確由檢察委員會決定。同時,明確檢察委員會可以依托業務質效分析研判會商、審議業務工作報告和組織集體學習等形式履行對下管理職責,從樹牢科學管理理念、把握業務發展態勢、統一轄區司法尺度等方面做好宏觀管理。

二是強化直轄市分院檢察委員會對轄區檢察院的業務質量監管。在涉及轄區檢察院重大業務事項時主動發揮業務管理作用,做實直轄市分院檢察委員會對下開展的宏觀管理與微觀管理。探索對轄區檢察院開展業務數據研判會商,由直轄市分院檢察委員會對轄區檢察院業務發展態勢進行分析,把握整體發展態勢,推動解決普遍性、傾向性、典型性問題,與轄區檢察院開展的研判會商互為補充、互促發展。緊密結合案件質量評查工作,對轄區檢察院的不合格案件、重大瑕疵案件進行審議認定,提升評查結論的權威性。建立健全檢察委員會決策執行反饋機制和案例通報制度,及時給轄區檢察院印發直轄市分院檢察委員會會議紀要,引導在轄區內統一辦案尺度。

三是建立上下級檢察機關檢察委員會會議互相列席機制。為加強直轄市分院對轄區檢察院案件質量的管理,可以借鑒上海等地檢察機關的經驗做法,健全完善直轄市分院檢察委員會會議研究“下捕上訴”、抗訴等案件時轄區檢察院檢察委員會辦公室及承辦檢察官列席會議機制,建立轄區檢察院檢察委員會會議研究不起訴、抗訴等案件時,直轄市分院檢察委員會派員列席機制,提升直轄市分院對轄區檢察院辦案質量的監督管理。一方面,在直轄市分院檢察委員會審議轄區檢察院報送起訴、提請抗訴等案件或轄區整體業務發展情況時,可以邀請轄區檢察院相關負責人員列席會議,對有關背景情況或對策建議進行補充發言,及時將分院的整體考慮和工作安排融入轄區檢察院業務發展全局。另一方面,直轄市分院檢察委員會統籌安排檢察委員會委員或相關人員列席轄區檢察院檢察委員會會議,從分院角度研究并解讀轄區檢察院業務分析報告,集中通報業務管理中的典型、傾向、苗頭問題,同時了解并學習轄區檢察院當前重大疑難復雜案件類型和處理方式,為分院后續培育“種子案例”、出臺條線業務規則等提供參考。

(二)發揮案件管理部門管理樞紐作用

一是健全業務質效分析研判會商機制。開展檢察業務質效分析研判是加強檢察業務宏觀管理的重要基礎,也是案件管理部門服務和保障檢察業務科學決策的重要方式。直轄市分院應以主要檢察業務發展情況為牽引,全面準確把握最高檢的工作要求,堅持嚴格依法、實事求是、遵循規律,切實把檢察管理從簡單的數據管理轉向更加注重業務管理、案件管理、質量管理。在保證業務數據真實、客觀、準確的基礎上,健全完善直轄市分院對轄區檢察院業務分析研判會商機制,采取每季度定期會商和重點問題專題會商相結合,兼顧預研式分析與總結式分析,提高分析研判的即時性,探索對服務區域發展大局相關業務質效和類案辦理開展專題分析,注重發現短板弱項及背后成因,深化理解和運用“三個結構比”,提升“一院一策”的精準性和有效性,更好發揮事前預警、事中提示、事后整改功能。

二是探索建立轄區案件質量提級、交叉評查工作機制。開展案件質量評查是檢察機關針對個案進行質量檢驗的重要方式,也是加強微觀管理的重要內容。應進一步完善市檢察院統籌、直轄市分院組織的轄區案件質量專項評查、交叉評查、提級評查和分析通報機制,探索案件質量評查案件化辦理機制,落實評查人員的司法管理責任,進一步提升評查質量,推動案件質量評查由先前的淺層次糾錯向發現糾正深層次執法辦案問題轉變,貫通案件質量評查與司法責任追究。增強直轄市分院案件質量評查的公正性與權威性,借鑒上海、重慶等地檢察機關的做法,組織跨區、跨層級的重點案件評查,組建由案件管理部門與業務部門等資深檢察官共同組成的評查員隊伍,健全案件質量評查報告提請檢察委員會審議確認程序,及時發現并糾正個案質量問題,梳理總結在案件質量評查中發現的轄區檢察院辦案存在的普遍性、傾向性問題,為強化業務管理夯實質量基礎、提供個案例證。

三是健全監督線索管理機制。應當在現有監督線索移送機制基礎上,完善直轄市分院對轄區檢察院相互移轉線索的跟蹤督辦反饋機制。探索由案件管理部門線索中心統一管理線索,各院線索中心定期更新反饋線索辦理情況,實現線索數據同步更新。針對在專項活動中發現的線索,建立對轄區檢察院交辦督辦和跟蹤反饋機制。完善對轄區檢察院12337線索核查結果的復查評查程序及結果通報運用機制。建立直轄市分院及轄區檢察院監督線索數據分析及通報機制,針對特定線索共同召開分析會并指導線索調查核實工作,探索建立轄區檢察院跨院移送線索統一向直轄市分院報備制度,以提高線索移送質量和線索辦理效率。

(三)突出業務部門協同管理效能

一是細化個案指導機制。當前,直轄市分院主要通過刑事案件訴前指導、抗訴前指導、職務犯罪判決同步審查、下捕上訴案件批準逮捕后提前介入引導偵查取證等實現對轄區檢察院個案辦理的業務指導,從強化檢察一體化履職的角度看,應當繼續完善個案指導機制。建議由市檢察院明確直轄市分院進行個案指導的權限,直轄市分院充分落實對轄區檢察院個案辦理指導的主體責任,完善個案逐級請示制度,健全個案指導情況反饋機制。設立直轄市分院聯系人機制,采取專人包院的方式突出指導效果,探索由直轄市分院直接督辦轄區檢察院重大敏感案件。同時,應當完善直轄市分院指導案件內部監督制約機制,加強對重大疑難復雜及爭議較大案件的內部審查與審核把關,提升分院提出指導意見的規范性和權威性。

二是統一司法辦案標準和法律適用。直轄市分院各業務部門與轄區檢察院在組織研究爭議案件法律適用以及辦案標準等方面的作用發揮還不充分,更多依靠市檢察院相關條線業務指導。對此,直轄市分院業務部門應當對轄區檢察院業務實踐難題定期收集匯總分析,在市檢察院相關部門的指導下,加強與法院的會商研究,積極探索通過召開業務會議、發布典型案例與辦案指引、組織法律適用專家論證、疑難案件聯合研討等方式,充分發揮類案指導作用,促進在轄區內統一司法認識、法律適用和辦案標準。

三是探索建立二審案件、督辦指導案件的反向審視機制。反向審視主要源于刑事申訴案件,指檢察機關在辦理不服檢察機關處理決定的刑事申訴案件、不服法院生效裁判的刑事申訴案件、國家賠償及賠償監督案件中,針對原案存在的錯誤或瑕疵,剖析原因,提出整改意見建議,從源頭上規范辦案行為,促進司法公正的一項工作機制,其實質是通過對原案辦案實體、程序進行復盤,促進司法辦案更加規范。直轄市分院可探索建立二審案件、復核、督辦指導案件反向審視機制,即通過二審、復核、督辦指導程序等對轄區檢察院原案辦理中實體、程序存在的問題進行檢視,進而規范轄區檢察院履職。此外,反向審視機制可與業務工作分析會相結合,促進解決轄區檢察院業務運行不規范、辦案質量不高等問題。

(四)優化數字檢察協同發展模式

一是強化大數據法律監督模型聯建聯用。按照“最高檢統籌、省級檢察院指導、基層檢察院具體實施”的數字檢察工作格局構造,直轄市分院重點負責轄區大數據法律監督模型應用的組織調度和工作統籌,采取上下級檢察機關共建模式,即由轄區檢察院負責模型創意,直轄市分院負責組織片區優勢資源組建模型研發團隊集中攻關,集中推廣,同時整合轄區檢察院同類大數據法律監督模型,拓寬應用場景,打造全領域、全流程、全要素的大模型矩陣。如,北京市檢察院第一分院整合打造了醫保詐騙、電商物流詐騙兩個全鏈條大數據法律監督模型。

二是探索數據共享共研。數字檢察實踐中,數據共享不足造成的檢察監督痛點、難點是推動數據檢察工作的核心難題之一。與此同時,因數據具有可重用性,故某一模型調取的數據除了可以在該模型中使用外,仍具有在其他領域、其他模型中使用的可能性。因此,直轄市分院應加強數據資源統籌,根據市檢察院授權對接市級執法司法機關獲取全市數據,探索以各檢察院掌握的不同數據充實模型數據源,建立數據資源池,精細化落實好數據目錄與數據資源分級分類管理要求,做好數據管理與規劃應用,為后續研發、建用大數據法律監督模型提供數據資源支撐。

三是加強人才聯合培養。當前,市級以下檢察機關尚未設立專門的數字檢察部門,多以案件管理部門或技術部門牽頭數字檢察團隊或專班等形式推進工作。為充分發揮直轄市分院及轄區檢察院數字檢察人才作用,應當在大數據法律監督模型研發、推廣過程中以專班、調訓、輪崗等形式凝聚轄區優秀數字檢察業務骨干力量,組織開展轄區優秀大數據法律監督模型和優秀監督案事例評選,培養一批懂業務、會管理、信息化水平高、具備大數據思維的專業人才。

四是統籌數字檢察技術支持手段。統籌好轄區檢察院與高校、科研院所的數字檢察共建項目,推廣使用轄區檢察院研發的數智技術以及支撐檢察辦案的人工智能技術,統籌使用算力資源,避免重復開發。

(五)搭建理論研究資源統籌平臺

一是創新理論研究機制。在強化直轄市分院對下業務管理方面,應當加強分院與轄區檢察院理論研究統籌管理,緊密結合年度重點工作和履職實際探索制定轄區檢察理論研究計劃,圍繞檢察管理機制、司法責任落實等與上下級檢察機關聯系緊密的主題展開研究,營造上下級檢察院領導帶頭、中層領題、全員參與的理論研究氛圍。建立理論研究激勵機制,對共同參與調研的檢察人員給予適當的物質激勵和精神獎勵。深化理論研究成果運用,加強人員交流互鑒,適時在本轄區探索應用研究成果,促進理論研究與檢察實踐雙向奔赴。

二是健全案例培育和推廣機制。司法案例指導制度是推進法律統一正確適用的重要抓手,案例分析研究工作既是業務指導的重要內容,也是推進檢察理論研究的重要載體。當前,直轄市分院與轄區檢察院合作撰寫的案例多為二審案件、檢察偵查等接續監督、融合履職過程中產生的案例,尚未形成從轄區檢察院到直轄市分院持續跟蹤、接續培育、聯動發布案例的工作機制。因此,直轄市分院應當加強對轄區檢察院案例培育、撰寫等工作的統籌,建立典型案例參閱制度;各業務部門應當加強與轄區條線日常溝通,建立典型案例、種子案例培育臺賬;法律政策研究部門應當與業務部門建立案例會商工作機制,將相關案例納入培育臺賬,積極編發選報上級單位,提升案例培育和推廣工作質效。

作者:余飛,北京市人民檢察院第一分院檢察長、一級高級檢察官;戚進松,北京市人民檢察院第一分院第九檢察部(法律政策研究室)主任、三級高級檢察官;張潤平,北京市人民檢察院第一分院第九檢察部(法律政策研究室)副主任、四級高級檢察官;匡紅宇,北京市人民檢察院第一分院第九檢察部(法律政策研究室)二級檢察官助理。

本文系北京市人民檢察院2024年度檢察理論研究課題《檢察業務管理現代化研究——以分院對轄區院檢察業務管理為視角》(BJ2024A4)的階段性研究成果。

限于篇幅,本文僅刊發前三部分,全文詳見《人民檢察》2024年第24期。