2024年10月,最高人民檢察院先后召開檢察委員會(擴大)會議、黨組會議,決定“一取消三不再”,一體推進(jìn)業(yè)務(wù)管理、案件管理與質(zhì)量管理(以下簡稱“三個管理”),并強調(diào)“三個管理”的核心是高質(zhì)效辦好每一個案件,主線是落實和完善司法責(zé)任制,抓手是案件質(zhì)量檢查評查和司法責(zé)任追究懲戒,目標(biāo)是努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。2024年12月,最高檢下發(fā)《最高人民檢察院關(guān)于全面深化檢察改革、進(jìn)一步加強新時代檢察工作的意見》,專門部署“健全檢察業(yè)務(wù)管理、案件管理和質(zhì)量管理機制”,要求完善業(yè)務(wù)研判、指導(dǎo)、評價體系,健全案件質(zhì)量檢查評查制度,深化研究運用“四大檢察”的履職結(jié)構(gòu)比,推動檢察職能全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展。“三個管理”是進(jìn)一步加強新時代檢察工作的重要改革措施。隨著“三個管理”全面推開,既要把握好“一取消三不再”“三個管理”的總體考量,不斷豐富改革路徑與方案,又要深入把握改革實踐的焦點難點問題,突出重點、強化協(xié)同,加強重點案件類型、重點辦案領(lǐng)域、重要業(yè)務(wù)態(tài)勢分析研判的系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性與科學(xué)性,保障與促進(jìn)高質(zhì)效辦好每一個案件不斷邁上新臺階,為持續(xù)深化習(xí)近平法治思想的檢察實踐不斷注入動力與活力。

一、科學(xué)認(rèn)識與把握“三個管理”

“三個管理”貫通實質(zhì)理性與實踐理性,具有鮮明的問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向與效果導(dǎo)向,體現(xiàn)了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的價值觀與方法論。具體而言,“三個管理”蘊含著豐富的現(xiàn)代管理理論要素與實踐內(nèi)涵,并以全面準(zhǔn)確落實司法責(zé)任制作為貫穿其中的主線。

(一)準(zhǔn)確把握“三個管理”的理論要素

“三個管理”蘊含著豐富的管理學(xué)、法學(xué)及刑事政策學(xué)等學(xué)科體系的理論要素,既包括建構(gòu)檢察業(yè)務(wù)管理、案件管理和質(zhì)量管理的概念范疇,也包括檢察管理命題、假設(shè)、驗證及模型、數(shù)字賦能等。“設(shè)定考核比值、進(jìn)行指標(biāo)排名,可以體現(xiàn)與促進(jìn)檢察辦案質(zhì)效”,這是傳統(tǒng)檢察管理的命題。經(jīng)實踐驗證,最高檢決定部署“一取消三不再”,即不再局限上述單維度命題的框架,而是通過明確“三個管理”的核心、主線、抓手,讓檢察工作進(jìn)一步回歸到高質(zhì)效辦案這個本職、本源上來,確保嚴(yán)格依法辦案、公正司法。這是立足習(xí)近平法治思想檢察實踐的多層次、多維度的檢察管理命題,有機融合了權(quán)責(zé)、系統(tǒng)、權(quán)變等理論要素。

第一,權(quán)與責(zé):“三個管理”理論體系構(gòu)建的邏輯起點。簡單地說,“三個管理”的主線是落實和完善司法責(zé)任制,是不是意味著“三個管理”涵蓋了檢察辦案中權(quán)責(zé)配置、優(yōu)化辦案組織等?過去一段時間以來,“檢察管理”的概念外延并不清晰,一定程度上影響了理論體系、制度體系與方法體系的完善與發(fā)展。廣義上,檢察管理的概念與司法管理的概念類似,既包含司法權(quán)的宏觀配置,司法機關(guān)之間、與其他部門之間的權(quán)責(zé)分配以及追責(zé)、懲處等,又包含司法機關(guān)內(nèi)部的組織、人事、財物管理,還包括訴訟流程、案件辦理中的權(quán)責(zé)配置與調(diào)適。狹義上,檢察管理集中體現(xiàn)為案件管理,包括數(shù)據(jù)分析、流程監(jiān)控、信息公開、質(zhì)量評查等,主要是對檢察辦案的組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)與評價等。“三個管理”一體推進(jìn),并不意味著將案件管理框定為狹義范疇,以此銜接業(yè)務(wù)管理、質(zhì)量管理,而是從檢察工作全局出發(fā),將檢察管理聚焦于中觀概念,通過綜合研判“三個管理”中呈現(xiàn)的權(quán)責(zé)配置優(yōu)化訴求,推動完善司法責(zé)任制綜合配套措施。在這一維度上,司法管理體制與司法權(quán)力運行機制同屬于司法改革理論框架下的子命題,前者主要指向司法機關(guān)的權(quán)力配置、組織體系、內(nèi)外關(guān)系、人員管理、職業(yè)保障等內(nèi)容,后者則主要包括司法權(quán)的行使方式、運作流程、實施程序等內(nèi)容。具體而言,司法管理體制主要包括三層內(nèi)涵:第一個層面包含檢察管理的狹義內(nèi)涵,為實現(xiàn)高質(zhì)效辦好每一個案件的目標(biāo),對案件辦理程序是否合法、規(guī)范、及時、完備,進(jìn)行實時、動態(tài)的監(jiān)督、提示、防控;對案件辦理結(jié)果以問題為導(dǎo)向開展常態(tài)化評查;對案件辦理過程中形成的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析,反向發(fā)現(xiàn)辦案中存在的普遍性問題,集中體現(xiàn)為案件管理。第二個層面既包括司法業(yè)務(wù)管理,也包括服務(wù)、保障、協(xié)調(diào)司法活動的行政管理;既包括檢察機關(guān)內(nèi)部的權(quán)責(zé)配置與優(yōu)化,也包括司法責(zé)任的認(rèn)定與追究等,是全面準(zhǔn)確落實司法責(zé)任制的配套措施,集中體現(xiàn)為業(yè)務(wù)管理。第三個層面既包括對辦案質(zhì)效的評價,也包括對司法保障、相關(guān)行政工作組織、協(xié)調(diào)等活動的評鑒,是對檢察工作整體效果的把握,集中體現(xiàn)為質(zhì)量管理。可見,檢察業(yè)務(wù)管理是總抓手、案件管理是著力點、質(zhì)量管理是貫穿其中的主線,“三個管理”緊密相連、辯證統(tǒng)一。

第二,效率與公平:“三個管理”機制建設(shè)的結(jié)構(gòu)范式。統(tǒng)籌效率與公平是檢察管理科學(xué)發(fā)展的基本命題。高質(zhì)效辦好每一個案件的基本價值追求,包括實體上確保實現(xiàn)公平正義,程序上讓公平正義更好更快實現(xiàn),效果上讓人民群眾可感受、能感受、感受到公平正義。可見,無論是實體層面,還是程序、效果層面,均對檢察管理提出了新要求,而且三個層面融合于檢察管理實踐,貫穿于檢察管理各方面、全流程。從新公共管理學(xué)對我國司法組織的運行與管理的影響出發(fā),管理型司法側(cè)重于追求效益、質(zhì)量與回應(yīng)性,在對案件處理程序的改革上,體現(xiàn)出較為明顯的效率導(dǎo)向,重視司法體系的產(chǎn)能。然而,以“三個管理”保障與促進(jìn)高質(zhì)效辦好每一個案件,并不意味著要構(gòu)建管理型檢察辦案。司法改革以完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機制為著力點,通過規(guī)范司法行為、監(jiān)督司法活動等舉措,實現(xiàn)使人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義的目標(biāo)。檢察機關(guān)的主責(zé)主業(yè)是法律監(jiān)督,履職的基本方式是辦案,檢察工作應(yīng)進(jìn)一步回歸到高質(zhì)效辦案這個本職、本源上來。換言之,“三個管理”一體推進(jìn)所聚焦之“公平”,是實體公正、程序公正、社會公正的有機統(tǒng)一,重點在于以科學(xué)管理提升維護公平正義的質(zhì)效。“三個管理”一體推進(jìn)所聚焦之“效率”,重在規(guī)范辦案過程、強化程序規(guī)制,兼顧“更好”與“更快”。而人民群眾能否可感受、能感受、感受到公平正義,則是衡量“三個管理”質(zhì)效的根本標(biāo)準(zhǔn)。

第三,守正與創(chuàng)新:“三個管理”一體推進(jìn)的行動范式。如果說由實體、程序與效果的高質(zhì)效辦案的三層內(nèi)涵到效果、公正兩項管理直接目標(biāo),從結(jié)構(gòu)層面影響著“三個管理”的制度機制建設(shè);那么由管理客體行為出發(fā),堅持守正與創(chuàng)新辯證統(tǒng)一,以“三個善于”研判與把握重點案件類型、重點辦案領(lǐng)域、重要業(yè)務(wù)態(tài)勢,不斷調(diào)適與優(yōu)化管理手段與方式,則是“三個管理”一體推進(jìn)的行動范式。守正之“守”,首要是堅持正確的政治方向和法律監(jiān)督的憲法定位,堅持實事求是,確保檢察工作的合法性和正當(dāng)性。對檢察管理的改革,要始終堅持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo),通過管理機制、方式、手段改革,推動健全堅持黨對檢察工作絕對領(lǐng)導(dǎo)的制度體系,更好推動中國特色檢察制度行穩(wěn)致遠(yuǎn)。創(chuàng)新則強調(diào)在守正的基礎(chǔ)上,不斷探索和實踐新的管理理念、方法和技術(shù),以適應(yīng)社會發(fā)展的需要和提高檢察工作效能。在檢察管理過程中,要以守正為創(chuàng)新凝心鑄魂,以創(chuàng)新為守正注入活力,以管理理念、手段與方式的創(chuàng)新,推動健全系統(tǒng)完備、科學(xué)高效、內(nèi)外協(xié)同的檢察工作機制,引導(dǎo)檢察辦案更加注重抓前端、治未病,通過監(jiān)督履職推動解決辦案中發(fā)現(xiàn)的深層次、普遍性問題,促進(jìn)系統(tǒng)治理、社會治理。

第四,行為、系統(tǒng)與權(quán)變:“三個管理”實踐探索的重要考量。管理學(xué)側(cè)重于從行為成因分析入手,運用系統(tǒng)、權(quán)變等進(jìn)行修改和阻斷,從而實現(xiàn)想要達(dá)到的管理效果。

其一,檢察管理同樣從檢察辦案行為入手,但更注重堅持系統(tǒng)觀念,有針對性地完善管理措施。習(xí)近平總書記指出:“系統(tǒng)觀念是具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法。”以黨的二十屆三中全會精神為引領(lǐng),推進(jìn)檢察管理現(xiàn)代化必須牢固樹立系統(tǒng)觀念,科學(xué)借鑒現(xiàn)代管理理論中的系統(tǒng)思維與方法,探索健全與完善“三個管理”一體推進(jìn)的方法論體系,用普遍聯(lián)系的、發(fā)展變化的、統(tǒng)籌兼顧的觀點觀察管理客體行為,認(rèn)識和把握檢察管理規(guī)律、司法管理規(guī)律。

其二,現(xiàn)代管理理論中的系統(tǒng),往往強調(diào)充分的信息溝通。“三個管理”的系統(tǒng)觀念,充分考量檢察一體化履職的實際,將各部門和基層檢察院看作整個檢察系統(tǒng)的子系統(tǒng),上下一盤棋,相互聯(lián)系、相互協(xié)作,提升嚴(yán)格依法辦案、公正司法的整體質(zhì)效。

其三,現(xiàn)代管理以系統(tǒng)思維為出發(fā)點,強調(diào)權(quán)變與情景。權(quán)變理論視野下,有效的管理取決于具體情境,管理者需要根據(jù)自身所處的內(nèi)外環(huán)境變化靈活調(diào)整管理策略和行為。“三個管理”充分借鑒科學(xué)要素,落實實事求是這一黨的根本思想路線,強調(diào)差異性的分析和把握,并作為優(yōu)化管理手段與措施的重要依據(jù)。實踐中,各地經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡,各種案件類型、重點辦案領(lǐng)域等差異性較大,各地、各級檢察機關(guān)發(fā)展基礎(chǔ)、條件、環(huán)境千差萬別,不同層級的司法者也承擔(dān)著不同的任務(wù),“一取消三不再”是尊重司法規(guī)律、檢察規(guī)律,強調(diào)差異性與科學(xué)性的應(yīng)然選擇。

其四,現(xiàn)代化管理理論將差異性置于情景之中,把握行為成因。“三個管理”把握司法管理的共性與一般性特征,強調(diào)場景的特殊性,突出對重點案件類型、重點辦案領(lǐng)域、重要業(yè)務(wù)態(tài)勢的分析研判,既強調(diào)因地制宜,更強調(diào)因勢施策。

(二)統(tǒng)籌把握“三個管理”的實踐內(nèi)涵

應(yīng)勇檢察長多次強調(diào),“高質(zhì)效案件是辦出來的,也是管出來的”。“管出高質(zhì)效案件”,才是衡量“三個管理”成效如何的“晴雨表”。要通過檢察管理,科學(xué)組織和配置人力、物力等各種資源,確保各種資源得到最大化的合理利用,服務(wù)于案件辦理的各個環(huán)節(jié)。同時,要堅持案件辦理與業(yè)務(wù)管理并重、質(zhì)量管理先行,將宏觀管理與微觀管理、管案與管人、正向管理與反向管理、自我管理與協(xié)同管理統(tǒng)一于高質(zhì)效辦案實踐。

第一,宏觀管理與微觀管理有機統(tǒng)一。微觀管理是對某一個地區(qū)、某一個基層檢察院具體辦理案件的審視與評查,針對具體辦案情況點對點發(fā)現(xiàn)問題;宏觀管理則建立在微觀管理的基礎(chǔ)上,通過微觀審查的量變積累發(fā)現(xiàn)檢察業(yè)務(wù)運行過程中的普遍性問題,達(dá)到質(zhì)變的效果,具體方法是通過對一個地區(qū)、一個條線業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的分析研判,發(fā)現(xiàn)檢察業(yè)務(wù)開展過程中存在的整體性、趨勢性、苗頭性問題,有針對性地提出前瞻性解決意見和措施。在“一取消三不再”的同時深化檢察機關(guān)辦案質(zhì)效分析研判,是檢察業(yè)務(wù)管理的一次重要革新,也是遵循司法規(guī)律、把握檢察規(guī)律的一次檢察管理機制改革。不再執(zhí)行檢察業(yè)務(wù)評價指標(biāo)體系,不對各地業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行排名通報,不是不要數(shù)據(jù),更不是不抓管理。而是要把宏觀案件質(zhì)效分析與微觀案件質(zhì)量評查有機結(jié)合起來,對履職辦案質(zhì)量、效率、效果進(jìn)行全面深入分析,找準(zhǔn)影響檢察辦案的“癥結(jié)”。如此,才能為高質(zhì)效履職辦案提供更加科學(xué)全面的參考和依據(jù)。這是更高標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)要求的管理。最高檢以上率下,以檢察委員會擴大會議審議檢察業(yè)務(wù)數(shù)據(jù),進(jìn)一步加大對相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的研究力度,通過數(shù)字看背后的工作、問題,加強針對性指導(dǎo)。檢察業(yè)務(wù)管理要充分運用好數(shù)據(jù),挖掘數(shù)據(jù)背后的規(guī)律性、普遍性、共性問題。檢察業(yè)務(wù)管理從辦案數(shù)據(jù)中來,落到辦案工作中去,從而實現(xiàn)高質(zhì)效辦好每一個案件的目標(biāo),這是螺旋式上升的過程。要扎實做好檢察業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的收集、整理工作,不斷擴大數(shù)據(jù)資源供給。應(yīng)特別注意,數(shù)據(jù)準(zhǔn)確是基礎(chǔ),要在保證數(shù)據(jù)真實、客觀的基礎(chǔ)上,把宏觀數(shù)據(jù)分析與微觀案件評查緊密結(jié)合起來,充分發(fā)揮業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的分析研判功能,找準(zhǔn)影響檢察辦案質(zhì)效的“癥結(jié)”,一項項、一環(huán)環(huán)改進(jìn),由量的積累轉(zhuǎn)向質(zhì)的提升。

第二,管案與管人有機統(tǒng)一。管理實際上是通過人與物的有機結(jié)合之后作出最有效的事。檢察管理既是“管案件、理法理”,也是“管業(yè)務(wù)、理規(guī)則”,更是“管事情、理人心”。檢察管理的過程不是線性的,不能只牽著一個線頭往前走,否則容易陷入簡單的數(shù)據(jù)評比與考核。從實踐來看,司法人員的行為受到過多流程步驟、數(shù)據(jù)指標(biāo)的影響,會導(dǎo)致個體理性與行為自由被追究管理效率與行為統(tǒng)一的組織目標(biāo)所抑制,司法官成為生產(chǎn)線上的“螺絲釘”。要抓實管人與管案的辯證統(tǒng)一,核心在于凝聚干事創(chuàng)業(yè)的人心,將司法人員的個人目標(biāo)與檢察工作的整體目標(biāo)合二為一,將個人的發(fā)展深刻融入到組織整體的發(fā)展之中。堅持案件辦理與業(yè)務(wù)管理并重,持續(xù)推進(jìn)人、案、事、權(quán)、責(zé)等多要素結(jié)構(gòu)化創(chuàng)新,管案通過管人來推進(jìn),把對于人的管理體現(xiàn)在案件管理、質(zhì)量管理上,首先做到讓人知道案的質(zhì)量是最重要的目標(biāo),案由人定、人自案評,切實將管案與管人融合于高質(zhì)效辦案實踐。在以往的檢察實踐中,相關(guān)措施和改革方案生動體現(xiàn)了人與案的辯證關(guān)系,如,最高檢建立完善《檢察官權(quán)力清單》,突出檢察官的主體地位,賦予檢察官辦案事項決定權(quán),保障其依法客觀公正履職。在“放權(quán)”的同時也注重“控權(quán)”,強化監(jiān)督管理,落實檢察長對司法辦案工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),健全檢察業(yè)務(wù)指導(dǎo)機制、管控機制與檢察辦案制約監(jiān)督機制,確保檢察權(quán)規(guī)范行使,構(gòu)建符合我國國情、遵循司法規(guī)律、保障高質(zhì)效辦案的檢察管理制度,并通過對司法辦案責(zé)任的明確,如,檢察履職中發(fā)現(xiàn)故意違法辦案、失職瀆職存在法定重大過錯的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)司法責(zé)任,確保追責(zé)懲戒及時常態(tài)、嚴(yán)格規(guī)范、精準(zhǔn)到位。

第三,正向管理與反向管理有機統(tǒng)一。正向管理是目標(biāo)管理,反向管理是問題管理,前者側(cè)重于通過正面的鼓勵和獎勵激發(fā)司法人員的積極性,后者則側(cè)重于通過指出問題和提供改進(jìn)機會來促使司法人員成長。管案與管人的有機統(tǒng)一,需要與正向管理和反向管理相結(jié)合。管案更契合反向管理,通過設(shè)置規(guī)矩、標(biāo)準(zhǔn)、底線來約束可能出現(xiàn)的負(fù)面問題,避免逾越法律的底線;管人更契合正向管理,強調(diào)尊重和賦權(quán),激發(fā)團隊成員的潛力和動力,從而提高團隊的整體效能。要堅持正向激勵與反向規(guī)制有機統(tǒng)一,尤其是反向管理,既包括因“人”所涉,也包括因“事”所涉,必須杜絕違背司法規(guī)律的層層加碼、盲目求高、數(shù)據(jù)造假等“反管理”現(xiàn)象,推動正向管理、反向管理同向而行,確保監(jiān)督到位、規(guī)制有力。要以制度建設(shè)為主線,持續(xù)深化管理體制機制創(chuàng)新,及時建章立制,破立并舉、穩(wěn)中求進(jìn),加快管理新領(lǐng)域新方式制度機制建設(shè),確保各方面、各環(huán)節(jié)相互配合、協(xié)同高效。

第四,自我管理與協(xié)同管理有機統(tǒng)一。“三個管理”既各有側(cè)重、又有機聯(lián)系。業(yè)務(wù)管理側(cè)重于通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析,對檢察業(yè)務(wù)、檢察工作的趨勢、規(guī)律、特點等進(jìn)行研究,加強業(yè)務(wù)指導(dǎo),服務(wù)科學(xué)決策,是全面準(zhǔn)確落實司法責(zé)任制的重要保障。案件管理側(cè)重于對案件進(jìn)行流程、實體等全方位管理,包括辦案組織設(shè)置、辦案職權(quán)劃分、辦案監(jiān)督管理等,推動把司法責(zé)任制落實到每一個案件、每一個辦案環(huán)節(jié)、每一個辦案組織、每一名檢察官。質(zhì)量管理側(cè)重于促進(jìn)辦案實體、程序、效果有機統(tǒng)一,貫穿于案件辦理全過程,既要抓好案件審查、認(rèn)定、處理等環(huán)節(jié),又要抓好案件質(zhì)量評查檢查,還要抓好司法責(zé)任認(rèn)定和追究,做實有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究。具體到檢察機關(guān)內(nèi)部,對于不同部門、不同崗位,“三個管理”也各有所側(cè)重、各有體現(xiàn),需要每一個體都對自身有所約束,每個組織都找準(zhǔn)自身職能定位,具備自我管理、以己促他的胸襟,將自己的職責(zé)與權(quán)限范圍內(nèi)的案件處理好、業(yè)務(wù)完成好、責(zé)任承擔(dān)好,并在與其他個體、組織互動的過程中實現(xiàn)管理目標(biāo)。協(xié)同管理則體現(xiàn)在檢察機關(guān)通過把握好管理銜接節(jié)點要點,以高水平的質(zhì)量管理促進(jìn)協(xié)同健全公正執(zhí)法司法機制。正確處理好與監(jiān)察、公安、法院、司法行政等執(zhí)法司法機關(guān)的關(guān)系,立足推動健全監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)、司法行政機關(guān)各司其職,監(jiān)察權(quán)、偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機制,加大管理方式創(chuàng)新,優(yōu)化評價標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)在銜接,協(xié)力將習(xí)近平法治思想轉(zhuǎn)化為嚴(yán)格司法、公正司法的強大動力與生動實踐。

(三)準(zhǔn)確把握落實和完善司法責(zé)任制的主線

落實和完善司法責(zé)任制是一體推進(jìn)“三個管理”的主線,體現(xiàn)在“三個管理”發(fā)揮效果的全流程。司法管理的對象包括人、事、物,但歸根結(jié)底還是要“管人”,要通過對案件辦理流程、節(jié)點的控制,強化不同主體在不同辦案環(huán)節(jié)掌握權(quán)限和承擔(dān)責(zé)任的具體內(nèi)容,從而對案件質(zhì)量深化把關(guān)并制約監(jiān)督檢察權(quán)的運行。從檢察管理實踐層面看,“三個管理”尤其是案件管理、質(zhì)量管理的質(zhì)效研判,可以作為檢察機關(guān)司法責(zé)任認(rèn)定、追究的參考。也正因此,“三個管理”要從各方面、全流程體現(xiàn)對確權(quán)、控權(quán)、明責(zé)、追責(zé)的基本要求,否則,很可能弱化檢察管理的內(nèi)驅(qū)動力。從檢察管理制度體系整體看,要準(zhǔn)確把握四方面的要求。

第一,司法改革、司法責(zé)任制與“三個管理”。司法責(zé)任制和司法管理均屬于司法改革理論框架下的子命題,特別是完善司法體制綜合配套措施改革,主要圍繞司法體制改革的主體框架,從維護司法權(quán)威、促進(jìn)司法公正、提高司法效能等方面,對司法管理體制、司法責(zé)任制和糾紛解決機制作進(jìn)一步完善和補充。其中,檢察機關(guān)司法責(zé)任制與檢察管理相輔相成,司法責(zé)任制的落實需要借助檢察管理體系實現(xiàn),檢察管理的成效又需要司法責(zé)任制綜合配套改革予以保障和支持。黨的二十屆三中全會提出“落實和完善司法責(zé)任制”,旨在從更高層次上實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的平衡、放權(quán)與管權(quán)的統(tǒng)一。司法責(zé)任制在司法體制改革中居于核心地位,需要落實放權(quán)與監(jiān)督兩個層面,既要保障司法人員依法行使職權(quán)的獨立性,更要保障權(quán)力行使的公正性。換言之,“三個管理”聚焦全面準(zhǔn)確落實司法責(zé)任制的基本目標(biāo)和價值取向,直接服務(wù)于檢察權(quán)的公正高效規(guī)范行使。如,深化檢察人員分類管理改革,進(jìn)一步推進(jìn)檢察官助理職業(yè)化建設(shè),“三個管理”是重要抓手,也是有力支撐。在落實“三個管理”的過程中,對檢察人員進(jìn)行分類管理,充分調(diào)動檢察人員的積極性,提高其職業(yè)尊榮感,以“管”為切入點,推動建立健全符合檢察官助理職業(yè)特點的全鏈條選育管用機制。

第二,從檢察管理看待司法責(zé)任之“責(zé)”。管理本身包含明責(zé)、追責(zé),且相比司法責(zé)任之“責(zé)”,檢察管理之“責(zé)”的范圍較廣。

首先,司法責(zé)任之“責(zé)”與罪責(zé)、刑法責(zé)任主義從內(nèi)涵到外延均有差異。罪責(zé)往往呈現(xiàn)為一種結(jié)果責(zé)任,而司法責(zé)任認(rèn)定、追究中的“責(zé)任”首要規(guī)制的是檢察官的執(zhí)法司法行為,是行為責(zé)任與結(jié)果責(zé)任的有機統(tǒng)一。進(jìn)一步來說,司法責(zé)任認(rèn)定、追究中的“責(zé)任束”,由責(zé)任組成、責(zé)任邊界、價值內(nèi)涵三個部分構(gòu)成,責(zé)任組成和責(zé)任邊界以價值內(nèi)涵為指導(dǎo)。

其次,檢察管理之“責(zé)”與司法責(zé)任之“責(zé)”保持同一的價值內(nèi)涵。這里的價值內(nèi)涵體現(xiàn)為,保障檢察機關(guān)依法獨立公正行使檢察權(quán),維護司法公平正義,提高司法公信力與司法權(quán)威。

再次,由司法責(zé)任制改革至綜合配套改革,推動在更高層次上鞏固深化司法責(zé)任制改革成效,從執(zhí)法司法制約監(jiān)督體系改革與建設(shè)到執(zhí)法司法責(zé)任體系改革與建設(shè),檢察管理尤其是“三個管理”均是重要抓手。立足“三個管理”實踐,在健全完善職權(quán)明晰、權(quán)責(zé)相當(dāng)、監(jiān)管有效、保障有力的執(zhí)法司法責(zé)任體系的基礎(chǔ)上,鞏固深化定責(zé)、明責(zé)、履責(zé)、考責(zé)、追責(zé)配合機制體制改革,通過發(fā)揮司法責(zé)任體系的基礎(chǔ)性功能,保障法律統(tǒng)一正確實施。

最后,檢察管理中的“責(zé)”更加側(cè)重規(guī)范與事實的有機統(tǒng)一。司法責(zé)任制中定責(zé)、明責(zé)的形式合理性與考責(zé)、追責(zé)的實質(zhì)合理性前后呼應(yīng)、相互銜接,落實到檢察管理層面,則更加強調(diào)規(guī)范層面的“責(zé)”與事實層面的“責(zé)”有機統(tǒng)一,強調(diào)權(quán)與責(zé)的動態(tài)融合,通過管理質(zhì)效的提升,既充分調(diào)動檢察人員依法履職的主動性和積極性,又確保檢察權(quán)公正權(quán)威。

第三,“三個管理”規(guī)程與檢察官懲戒有機銜接。深化檢察管理機制創(chuàng)新,要著眼于“全面”“準(zhǔn)確”“落實”“完善”司法責(zé)任制,將檢察權(quán)管理機制創(chuàng)新與司法責(zé)任認(rèn)定、追究結(jié)合起來。根據(jù)最高檢《檢察官懲戒工作程序規(guī)定(試行)》,2024年12月30日,最高檢舉行檢察官懲戒委員會成立大會和第一次全體委員會議。應(yīng)勇檢察長強調(diào),檢察官懲戒制度是落實和完善司法責(zé)任制的重要內(nèi)容和關(guān)鍵一環(huán),要全鏈條完善司法責(zé)任歸屬、認(rèn)定、追究機制,推動檢察官懲戒制度實質(zhì)化運行,真正讓司法責(zé)任制形成閉環(huán)、長出牙齒。檢察官懲戒委員會對當(dāng)事檢察官行為是否存在故意或重大過失進(jìn)行事實認(rèn)定,檢察機關(guān)根據(jù)該審查意見,依照有關(guān)規(guī)定作出是否予以懲戒的決定,并給予相應(yīng)處理。總體而言,檢察官懲戒委員會的重要作用是服務(wù)于管理者懲戒決策,從專業(yè)角度解決事實認(rèn)定問題,而不是直接充當(dāng)懲戒決策者。實體層面,檢察管理的標(biāo)準(zhǔn)與檢察官懲戒審查認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)要保持一致。程序?qū)用?也要保持管理督促規(guī)程與司法責(zé)任認(rèn)定、追究及檢察官懲戒審查的有效銜接,尤其是相關(guān)線索的移送等。效果層面,“三個管理”實踐要讓檢察官懲戒的功能深化,彰顯其預(yù)防與治理效能。

第四,數(shù)字賦能“三個管理”與司法責(zé)任制數(shù)字化面向緊密相連。“數(shù)字技術(shù)帶來很多新的責(zé)任,同時也必將對司法管理模式、司法責(zé)任認(rèn)定追究方式帶來新的沖擊。”

首先,要加快數(shù)字賦能“三個管理”實踐,持續(xù)完善數(shù)字化分析研判、流程監(jiān)控、質(zhì)量評查制度機制。

其次,與健全司法科技安全風(fēng)險防控機制結(jié)合起來,加快數(shù)字賦能司法責(zé)任認(rèn)定、追究機制建設(shè),明確數(shù)字檢察場景的司法責(zé)任認(rèn)定、追究標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范。

再次,一體推進(jìn)數(shù)字管理與數(shù)字檢察戰(zhàn)略改革。聚焦算法模型,從數(shù)據(jù)歸集、平臺建設(shè)邊界出發(fā),將是否符合法律規(guī)定,是否安全可靠,是否可信等作為數(shù)字檢察改革質(zhì)量評價與管理的重點。對于大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型的研發(fā)與運用,樹立從量的增長到質(zhì)的飛躍的思想觀念,一體化建構(gòu)大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型,打造具有可推廣性和可復(fù)制性的模型,避免以簡單的模型搭建數(shù)量和成案數(shù)量作為評判數(shù)字檢察工作質(zhì)效的標(biāo)準(zhǔn)。

二、準(zhǔn)確把握一體推進(jìn)“三個管理”的實踐路徑

習(xí)近平總書記強調(diào),改革是一項系統(tǒng)工程,需要講求科學(xué)方法,處理好方方面面的關(guān)系,改革方案的設(shè)計必須把握客觀規(guī)律,注重各項改革舉措的協(xié)調(diào)配套。“一取消三不再”、一體抓實“三個管理”是在破立并舉、破立統(tǒng)一中樹立與踐行正確政績觀的系統(tǒng)部署。要堅持系統(tǒng)觀念,把握管理要素、主客體及相互之間的關(guān)系,把握時度效,扎實穩(wěn)健、一體落實。同時,要加強檢察政策與宏觀政策取向一致性評估,政策的制定、執(zhí)行和評估旨在實現(xiàn)政策效果的最優(yōu)化,并確保司法責(zé)任制的有效實施。可以說,加強檢察政策與宏觀政策取向一致性評估,是檢察機關(guān)法律政策研究的重要課題,其中當(dāng)然包括檢察管理制度機制改革,且其為首當(dāng)其沖的評估客體。從科學(xué)導(dǎo)向、邏輯導(dǎo)向、問題導(dǎo)向等維度出發(fā),關(guān)注檢察管理體制改革是否在堅持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)下,通過制度機制的建設(shè)與完善,更好促進(jìn)與保障檢察權(quán)始終依法規(guī)范高效運行,更好實現(xiàn)高質(zhì)效辦好每一個案件的價值目標(biāo),更好推動在法治軌道上實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第一,業(yè)務(wù)管理要從案件管理、質(zhì)量管理中展開,重在宏觀態(tài)勢分析和微觀管理有機融合。業(yè)務(wù)管理籠括案件管理和質(zhì)量管理,既包括如何提出抗訴、再審檢察建議、支持起訴等,也包括如何組織落實重要重大專項工作,這些都要從案件管理、質(zhì)量管理中展開。

一是統(tǒng)籌“有質(zhì)量的數(shù)量”和“有數(shù)量的質(zhì)量”。“一取消三不再”不是不要數(shù)據(jù),重點在于不讓比率、數(shù)值等作為評價指標(biāo),避免片面依賴排名通報,造成“數(shù)據(jù)沖動”、數(shù)據(jù)失真。“一取消三不再”后,不捕率、不訴率等數(shù)據(jù)可能會有所下降,但要理性對待、實質(zhì)把握。要結(jié)合本條線、本地區(qū)實際情況,從不同罪名、犯罪主體等維度細(xì)化分析,綜合研判提請批捕率與不捕率、不捕率與不捕復(fù)議、復(fù)核改變率等彼此關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)情況,把握趨勢、研提對策、改進(jìn)工作。正向的“量”與質(zhì)效本身并不直接對應(yīng),要綜合研判、理性分析。

二是善于開展專項業(yè)務(wù)管理。檢察業(yè)務(wù)管理包含項目管理,一件重大疑難復(fù)雜案件可以視為一個項目管理,最高檢、各省級檢察院部署的專項工作,也屬于項目管理。特別是一些專項業(yè)務(wù)的開展,需要檢察系統(tǒng)內(nèi)部全面配合、協(xié)同發(fā)力,要通過設(shè)立目標(biāo),合理組織人力、物力等各種資源,適時開展專題分析,完善工作部署,突出行動重點等有效管理方法確保辦理質(zhì)效,取得積極成效。

三是持續(xù)研究分析和科學(xué)運用“三個結(jié)構(gòu)比”。“三個結(jié)構(gòu)比”是對一個時期、一個區(qū)域內(nèi)“四大檢察”履職情況的宏觀判斷、趨勢判斷、系統(tǒng)判斷,對科學(xué)衡量、客觀評價“四大檢察”具有重要參考意義。要深化對“三個結(jié)構(gòu)比”的理解、認(rèn)識、運用,從履職結(jié)構(gòu)比的發(fā)展變化中準(zhǔn)確把握“四大檢察”案件總體態(tài)勢,有針對性做優(yōu)強項、補齊弱項;從案件結(jié)構(gòu)比的發(fā)展變化中,全面審視依法一體履職、綜合履職的實際效果,促進(jìn)法律監(jiān)督效能整體提升;從案源結(jié)構(gòu)比的發(fā)展變化中,精準(zhǔn)找到拓寬法律監(jiān)督線索渠道、促進(jìn)法律監(jiān)督提質(zhì)增效的手段和方法,不斷提高法律監(jiān)督能力和水平。

第二,案件管理要從權(quán)責(zé)一致、運行高效出發(fā),管好、理好“三個重點”。“三個管理”關(guān)鍵在于管好、理好重點案件類型、重點辦案領(lǐng)域、重要業(yè)務(wù)態(tài)勢的分析研判。

一是把握好“評”與“查”的有機融合。當(dāng)前,案件質(zhì)量評查工作呈現(xiàn)“四多四少”:刑事案件評查較多,民事案件、行政案件、公益訴訟案件評查較少;刑事案件中審查逮捕、審查起訴案件評查較多,偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督等訴訟監(jiān)督案件評查較少;程序性、表面化現(xiàn)象評查較多,實體和實質(zhì)評查較少;批評教育、談話提醒、誡勉談話、警告等處罰較多,與司法責(zé)任有效掛鉤、嚴(yán)肅懲戒較少。抓實案件質(zhì)量評查,要堅持評與查的統(tǒng)一,把事實認(rèn)定、證據(jù)采信、法律適用以及重要辦案程序作為檢查重點,對發(fā)現(xiàn)的問題,根據(jù)不同情形依法作出處理。既要抓好對刑事撤回起訴、判決無罪、訴判不一等重點案件以及民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察中明顯低質(zhì)效案件的逐案評查,也要隨機選取一定數(shù)量或比例的案件進(jìn)行常規(guī)抽查。要堅持以“評”強導(dǎo)向、強激勵,以“查”找問題、找不足,不斷加大常規(guī)抽查力度,定期開展重點評查,統(tǒng)籌開展專項評查,切實把數(shù)據(jù)宏觀分析與微觀案件評查緊密結(jié)合起來,把案件質(zhì)量評查作為發(fā)現(xiàn)問題、提高辦案能力、加強業(yè)務(wù)管理的重要措施和手段。

二是把握好流程管理與實體管理的有機融合。要加強對案件受理、流轉(zhuǎn)、辦理、結(jié)案等各環(huán)節(jié)的閉環(huán)管理,通過健全制度機制、推進(jìn)完善重大監(jiān)督事項辦案程序、優(yōu)化辦案系統(tǒng)等,及時對辦案期限、辦案節(jié)點進(jìn)行提醒督促,有效防止該辦不辦、超期辦案、簡案慢辦等問題的發(fā)生。同時,強化辦案實體管理,進(jìn)一步強化院領(lǐng)導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)人對檢察辦案活動的審核把關(guān)責(zé)任;進(jìn)一步加強上級檢察院對下級檢察院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作,完善疑難復(fù)雜案件請示指導(dǎo)和重大敏感案件督辦制度;重視發(fā)揮辦理申訴案件的反向?qū)徱暪δ?有針對性地加強業(yè)務(wù)制度機制建設(shè)。

三是把握好“小切口”與“硬約束”的有機融合。在檢察機關(guān)行使職權(quán)的過程中,若存在持續(xù)未得到妥善處理的細(xì)微問題,隨著時間的推移,這些問題可能會逐漸累積并引發(fā)質(zhì)的變化,最終導(dǎo)致不利后果。因此,應(yīng)從案件管理的細(xì)微處入手,發(fā)現(xiàn)微觀問題及時提醒、警示,若問題常發(fā)、高發(fā)也應(yīng)引起足夠的重視,通過制度建設(shè)、體系規(guī)范等方式予以系統(tǒng)性解決。

第三,質(zhì)量管理的重點在于把握檢察權(quán)行使的邊界,依法提升服務(wù)大局、為民司法效能。質(zhì)量管理是檢察工作的“生命線”。檢察業(yè)務(wù)管理、案件管理在質(zhì)量管理中展開,就是要通過“質(zhì)”與“量”的有機統(tǒng)一,引導(dǎo)、規(guī)范與協(xié)調(diào)檢察工作,讓高質(zhì)效體現(xiàn)在檢察機關(guān)保障法律統(tǒng)一正確實施的各環(huán)節(jié)、全過程。

一是把握檢察權(quán)行使的邊界,規(guī)范、引導(dǎo)與保障各項業(yè)務(wù)、各類案件在法律框架內(nèi)依法辦理。如,檢察偵查,核心是務(wù)必搞準(zhǔn),不能在檢察管理層面要求規(guī)模、評比數(shù)量,而是重在質(zhì)量管理層面嚴(yán)要求、嚴(yán)評查,特別是機動偵查案件,是否嚴(yán)格適用法定條件,就是質(zhì)量管理的首要標(biāo)尺,既要注重“激活”,更要嚴(yán)格把握法定條件。

二是對標(biāo)法律授權(quán)、人民群眾的期待需求,細(xì)化完善質(zhì)量管理的基本標(biāo)準(zhǔn),完善實體、程序質(zhì)量管理體系,不斷推動檢察辦案質(zhì)量有機融合效率、效果。如,民事支持起訴案件,要將支持起訴對象限定在“特定群體”范圍,細(xì)化質(zhì)量評價評查的標(biāo)準(zhǔn)及機制,引導(dǎo)依法規(guī)范開展支持起訴。特別是民事執(zhí)行全程監(jiān)督能否實現(xiàn),關(guān)鍵在于每一個環(huán)節(jié)、每一個領(lǐng)域監(jiān)督質(zhì)量的高低,要在落實和健全國家執(zhí)行體制的部署中明確質(zhì)量管理的原則與目標(biāo),規(guī)范監(jiān)督程序,明確執(zhí)行不規(guī)范等問題的實質(zhì)審查要求,健全民事執(zhí)行檢察監(jiān)督機制,促進(jìn)嚴(yán)格依法執(zhí)行、規(guī)范高效執(zhí)行。

三是以質(zhì)量管理促進(jìn)提升嚴(yán)格公正司法效能。質(zhì)量管理是嚴(yán)格公正司法、融入國家治理體系與治理能力建設(shè)的基礎(chǔ)一環(huán)。如,公益訴訟檢察要牢牢抓住“公益保護”這個根本,緊緊扭住“可訴性”這個關(guān)鍵,研究細(xì)化以可訴性提升精準(zhǔn)性與規(guī)范性的質(zhì)量管理方式與評查標(biāo)準(zhǔn),通過質(zhì)量管理規(guī)制,確保公益訴訟制度始終行使在“嚴(yán)格公正司法”的軌道。對于行政公益訴訟磋商時間過長,要系統(tǒng)分析研判。磋商結(jié)案并不必然是質(zhì)量高,案件質(zhì)量到底如何,要加強研究、強化指導(dǎo)。

本文系2024年度最高人民檢察院檢察理論研究重大課題《習(xí)近平法治思想指引下持續(xù)做實“高質(zhì)效辦好每一個案件”研究》(GJ2024A01)的階段性研究成果。作者:高景峰,最高人民檢察院檢察委員會委員、法律政策研究室主任。

(限于篇幅,本文僅刊發(fā)前兩部分,全文詳見《人民檢察》2025年第4期)