對標平衡充分全面發展

　　開啟新時代民事行政檢察工作新局面①

　　最高人民檢察院副檢察長 張雪樵

　　中國法學會檢察學研究會民事行政檢察專業委員會第七屆年會在全國檢察機關機構改革之際召開,增添了歷史厚重感和繼往開來的里程碑意義,賦予了開啟新時代民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察工作的重要任務。張軍檢察長對本次會議專門作出重要批示,“研究會工作要注重進一步做實,以實踐中的問題為導向,加強針對性理論研究,注重成果轉化,才能有生命力”,為下一步工作描繪了科學正確的路線圖。

　　七年來,在民事行政檢察專業委員會和年會承辦單位的有效組織和積極推動下,各地檢察機關越來越重視民事行政檢察研究工作,通過檢校共建研究中心、實踐基地,完善課題制、年會制、獎勵制等工作機制,不斷豐富理論成果,壯大研究隊伍,密切檢察系統與學界的互動交流,社會影響持續擴大。七屆年會共征集論文3166篇,其中入選論文集1041篇,獲獎480篇,參加年會交流發言91篇,論文數量、質量逐年提升。特別是近三年的年會,將民事檢察、行政檢察、公益訴訟分設專題研討,契合檢察工作發展規律和趨勢,體現了一定的前瞻性,具有較強的指導性,深化了對檢察工作重大理論和實踐問題的認識,不僅為檢察工作,也為國家法治建設作出了貢獻。借此機會,我按照最高檢黨組和張軍檢察長要求,就加強新時代民事檢察、行政檢察包括公益訴訟工作談三點想法。

　　一、以習近平新時代中國特色社會主義思想為引領,著力解決民事檢察、行政檢察積弱偏軟的發展不平衡問題

　　習近平新時代中國特色社會主義思想,是具有原創性時代性的當代中國馬克思主義,是指引全黨全國人民全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化強國的科學指南,也是引領新時代檢察事業前進的理論燈塔和思想旗幟,為我們做好民事行政檢察工作尤其是解決民事檢察、行政檢察積弱偏軟的問題提供了科學指引。習近平總書記指出:“時代是思想之母,實踐是理論之源。實踐發展永無止境,我們認識真理,進行理論創新就永無止境。”問題是創新的起點,也是創新的動力源。解決問題是理論創新的任務,也是理論創新的載體。

　　一是要處理好堅持問題導向與堅持把握大局、大勢、大事的關系。習近平總書記指出:“一個民族、一個國家,必須知道自己是誰,是從哪里來的,要到哪里去,想明白了、想對了,就要堅定不移朝著目標前進。”黨的十九大指出新時代我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民群眾對民主、法治、公平、正義、環境、安全提出了更高的新要求。在這樣的大局和大勢下,司法的辦案任務就不能僅僅理解為辦完受理的案件或者完成考核的工作指標。只有實實在在“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”,只有把人民群眾滿意作為檢察工作的根本標準,民事、行政檢察工作才能擔起新時代的法治使命,從根本上治好積弱偏軟的“老頑癥”。2013年到2017年間,全國檢察機關辦理民事申訴信訪65萬件次,僅最高檢自2013年以來受理民事申訴信訪37萬件次。每一件申訴背后都是當事人的“怨聲”,“衙齋臥聽蕭蕭竹,疑是民間疾苦聲。”絕不能因為民事申訴繁雜而“虱多不癢”、見多不怪,絕不能因為是普通百姓之間的利益糾葛而敷衍了事。一定要始終堅持把人民群眾對民事行政審判、執行和檢察監督工作的滿意作為大事來抓準做實。

　　二是要處理好堅持問題導向與加強理論研究與理論建構的關系。恩格斯指出,一個民族要想站在科學的最高峰,就一刻也不能沒有理論思維。②習近平總書記曾引用過晚清時期政治家曾國藩的一句名言:“不深思則不能造于道,不深思而得者,其得易失。”③要解決好中國的法治問題、檢察問題包括民行檢察的薄弱問題,需要深入的思考、需要創新的理論。要樹立發展思維,把“轉隸作為轉機”,徹底摒棄某些為確保存在瑕疵的自偵案件能夠得到順利判決而淡化民事訴訟監督的錯誤理念,把解決民事檢察、行政檢察的積弱偏軟問題放置于檢察工作平衡充分全面發展的“一盤棋”中去布局。要堅持系統思維。每年法院審判的民事案件達到數千萬件,相應的民事行政審判人員數量也大,是民事行政檢察隊伍的幾十倍,怎么可能案案必查或者“人盯人”?一定要把民事行政檢察監督納入中國特色社會主義的法治監督體系去謀劃,借力成勢,合作共贏。要堅持辯證思維。民事、行政訴訟監督好像什么都能監督卻又苦于找不到一個著力的抓手,表面文章都可以做但要做成一件有影響的案例卻難上加難。因此,一定要因地制宜,正確理解全面履行法律監督的職責要求,務必突出重點,科學規劃,做好經典案例,打造特色和亮點。

　　二、牢牢把握檢察工作新的時代坐標,下功夫提供更優質的民事、行政檢察監督產品

　　實踐告訴我們,只有把準歷史方位和時代坐標,事業的大船才能揚帆破浪,順利駛向勝利的彼岸。當前,檢察工作面臨改革疊加期,不僅檢察機關受理的民事、行政申訴案件在持續上升,人民群眾對檢察工作的新要求也在提高,我們必須為社會發展和文明進步提供更多更好的民事、行政檢察產品。

　　(一)把生效裁判監督作為基礎性產品來做實

　　民事、行政檢察業務龐雜,案件量大,既包括對實體的監督,也包括對程序的監督,既有對案件的監督,也有對人員的監督。其中,對生效裁判的監督一直是我們的基本業務。社會公眾包括案件當事人,雖然對司法公正有各種期待,但最為看重的仍然是裁判的結果。行政訴訟法和民事訴訟法在1989年和1991年頒布之初,賦予檢察監督最基本的職能,都是對生效裁判的監督。因此,在今后的民事、行政檢察工作中,要把生效裁判的監督作為基礎性產品來做實。什么是基礎性產品,顧名思義,是其他產品的生成基礎,是產業鏈的第一環。只有夯實了生效裁判監督的堅實基礎,才可能有對審判人員違法監督的提升。如果找不出裁判面上的違法問題,又談何去深挖裁判背后的違法行為呢?但抗訴監督不能再定位于基本產品,因為歷史告訴我們,單一的抗訴監督支撐不起民事行政檢察的天穹。怎么去做實抗訴監督?一是不做當事人的代理人。檢察官不是律師,雖然同樣辦理案件,但檢察機關不代表任何一方當事人的利益,不幫助任何一方調查取證或謀求勝訴。雖然檢察監督的客觀結果可能是幫助了某一方當事人,但這不是檢察監督的價值和追求。檢察機關是代表國家履行法律監督職責,對公權力實行監督,監督審判權依法公正運行,維護司法公正和法治權威。救濟不是檢察監督的核心功能而只是附帶功能。譬如對審查申訴案件的調查核實證據,應當是涉及審判人員可能存在違法情形以及包括虛假訴訟等損害國家、社會公共利益的案件,而不能為了解決申訴人自身的“舉證不能”問題調查取證、委托鑒定,否則僅僅基于一方申訴主張而打破兩造的訴訟平衡,被另一方當事人理解為利用公權力幫一方“打官司”,既不公正也無效率。二是不做判決書的校正員。檢察監督不是一味挑錯,對于一些裁判技術、法條引用、文字表述上等非根本性錯誤,不能為了啟動再審監督程序而錙銖必較。中央政法委郭聲琨書記要求:“在執法司法工作中,要準確把握法律問題背后蘊藏的深層次因素,深刻洞悉人民群眾對公平正義的樸素認知,通盤考量規則和程序要求、情理和人生訴求,在理法兩得、情法兼到中實現法律效果和社會效果相統一、法律正義和社會正義相兼顧,讓熱點案件成為全民共享的法治公開課。”民事糾紛不像刑事案件,成訟原因除了違法,還可能是因為不規范或者無規矩。所以審查申訴案件不能機械地以法條為準,如果案件實體處理比較公道,即使與法律規定有些出入,但找不到更好的方案,那就不屬于“有錯必糾”。三是不做四審程序的二傳手。從訴訟監督規律出發,抗訴應當是具有權威性的監督方式,但長期以來抗訴改變率在75%左右,這不是高質量監督,必須要“擠水分”。最高檢和省級檢察院一定要嚴格把握標準,要通過相應機制,篩選出更有社會意義、法律意義的案件,真正通過辦案促進社會發展進步,使人民群眾在民主法治公平正義等方面有更多的獲得感。

　　(二)把審判人員違法監督作為標志性產品來做強

　　標志性產品相當于地標建筑,好比我們到了哈爾濱,東道主都會介紹歷史性地標索菲亞教堂。審判人員違法監督之所以要賦予標志性監督產品的定位,是因為它最能體現民事、行政檢察監督不可替代的監督實效、專業性要求最高的監督水平和緊緊順應人民群眾呼聲的公信力。2018年6月,最高檢在河南新鄉召開了虛假訴訟監督和審判人員違法監督現場會,強調民事訴訟監督不作“稻草人”,也不是和法院的“零和博弈”。要提高檢察監督的質效和權威,就必須抓住審判人員違法監督這個“牛鼻子”。調查和問責一個違法審判的法官,其影響和效果要遠遠大于抗訴幾件案件。民事檢察官在坐堂辦案的基礎上,既要善于在錯誤裁判背后發現隱藏的違法線索,又要圍繞線索主動開展調查核實。如果一個地區每家基層檢察院一二年內都做成一件,那就會產生“蝴蝶效應”,事半而功倍。這項工作意義重要、難度大,省級檢察院要建立科學的考核機制加以激勵。科學的前提是實事求是,標志性產品不能與普通的監督工作相提并論。最高檢民事行政檢察廳要求只把審判人員違法監督問責人數、生效裁判改變數和執行監督建議采納數列為核心數據,就是為了從考核的科學性上提高指導能力。目前,已經完成“二讀”程序的刑事訴訟法修正案草案擬賦予檢察機關對司法人員部分瀆職犯罪的偵查權,其中的玩忽職守罪,濫用職權罪,民事、行政枉法裁判罪,執行判決、裁定濫用職權罪,執行判決、裁定失職罪5個罪名都與民事、行政檢察工作密切相關,我們的民事、行政檢察官務必要提高發現線索的能力,發揮我們熟悉民事、行政審判和執行業務的優勢,配合協助好相關職能部門偵破案件、指控犯罪,共同提高監督效果。

　　(三)把類案問題監督作為高端型產品來做優

　　訴訟監督地位不能高人一等,但訴訟監督目標應當高上一層樓。因為絕大多數審判活動的任務是解決個案糾紛,爭取案結事了。但檢察監督是事后監督,不僅能發現審判過程存在的問題,還能發現審判結果導致的新問題;不僅能發現個案的公正問題,還能發現類案的社會問題;不僅能發現執法司法的不正當問題,還能發現立法以及司法解釋的滯后性問題。張軍檢察長強調:同樣的案件抗訴十件,效果可能跟抗訴一件并沒有大的實質差別,如果把這十件案件中存在的共性問題提煉出來并反饋給法院,可能就會起到引領審判、轉變司法理念的效果。在辦理申訴案件的基礎上,要善于選擇具有典型意義、在司法理念方面有糾偏、創新、進步、引領價值的案件,通過精準的抗訴,促進解決一個方面、一個領域、一個時期司法理念、政策、導向的問題,從而發揮對法院審判的類案指導作用。按照美國大法官卡多佐的說法“司法過程的最高境界并不是發現法律,而是創造法律”④,這類抗訴案件或者檢察建議應當作為我們的高端型檢察產品和法治產品來做優,用實例說話,用結果擴大影響。

　　三、堅持以理念變更引領民事檢察、行政檢察工作創新發展

　　張軍檢察長在深圳召開的大檢察官研討班上指出:檢察工作創新發展,理念轉變至關重要。理念一新天地寬。理念轉變到位,辦案監督自然就有新思路、新方法、新局面。

　　(一)嚴格規范司法辦案程序

　　辦案規范是辦案質量的保障線,不規范既是“糊涂案”的“孿生兄弟”,也是“關系案”的同伙人。司法責任制改革和員額制改革后,各地檢察官權力清單不一,案件審查和審批機制也五花八門,案件審批往往流于形式,部分院出現了隨意抗訴或提請抗訴的現象。根據最高檢民事行政檢察廳統計,2017年省級檢察院提請抗訴案件被最高檢支持率不足30%。今后,要堅決貫徹司法責任制,嚴格規范辦案程序,凡擬提出抗訴、提請抗訴和提出檢察建議的,均應經檢察官辦案組集體討論,提請最高檢抗訴的要經過檢委會審議。要綜合發揮辦案組、討論組、檢察官聯席會議等不同團隊多種合作形式各自的功能作用,充分尊重辦案不同環節各自的司法責任,既體現司法人員的獨立性、判斷性,也要發揮團隊作用,遵循司法辦案應有的特點和屬性。對于調閱卷宗、調查核實等,要設置規范的審批流程,防止隨意執法司法。

　　(二)狠抓檢察建議的剛性

　　張軍檢察長在深圳召開的大檢察官研討班上專門就如何把檢察建議做到剛性、做成剛性提出了明確要求。7月31日,最高檢民事行政檢察廳下發了《關于加大民事行政訴訟監督案件辦理力度切實提高抗訴和檢察建議精準度與權威性的通知》,要求各級檢察機關建立健全“提出檢察建議必經調查核實制度”“檢察建議限期回復制度”“檢察建議報上級檢察院備案審查制度”“檢察建議公告、宣告制度”等10項工作制度。要像辦理抗訴案件一樣辦理檢察建議案件,凡是確實有理有據的檢察建議沒有得到回復或采納的,要通過再監督等方式跟蹤問效,推動檢察建議由軟到硬,實現剛性。

　　(三)借助專家“外腦”

　　最高檢已經印發了民事行政訴訟監督案件專家咨詢論證工作辦法,最高檢已經組織了兩次專家論證會討論了5件案件,列席會議的同志都反映學到了平時悟不到的寶貴經驗。專家參與我們的案件討論,既是支持我們業務工作,也是以公開透明助力廉政建設。各級檢察機關要認真貫徹落實最高檢專家咨詢論證工作辦法,結合本地實際出臺本地區參照執行的實施細則,充分用好“外腦”,充分發揮專家學者、專職律師、有法律背景的人大代表、政協委員的作用。這既是法律監督理念的變革,也是民事、行政檢察監督強自身的捷徑。

　　(四)建立與法院等部門的橫向協作機制

　　在民事訴訟和行政訴訟中,檢法兩院分工不同,但最終目標和追求的效果是一致的,都是為了維護司法公正和法治權威,這是雙贏多贏共贏新監督的重要基礎。監督作為一種防錯、糾錯機制,本身蘊含著對被監督者的支持。比如,在執行監督中,檢察機關通過對消極執行的監督,促使法院采取必要的執行措施,最終使案件執行到位。或者,檢察機關與公安機關、法院分工負責,共同打擊拒不執行判決、裁定犯罪,最終其實是幫助法院解決“執行難”。今年6月,張軍檢察長攜我一起列席了最高人民法院的審委會,其中參與討論了一起民事抗訴案件,有力鞏固了檢察長列席審委會制度。各地要將該項制度常態化,不要變通執行,絕對不能轉委托承辦案件的檢察官列席。要主動加強與法院、行政機關等的聯系,有條件的地方要爭取與法院構建互聯互通的執行與監督信息化平臺,形成良性、互動、積極的工作關系。

　　(五)優化指導性案例功能

　　對于實踐中不同程度存在的就案辦案、機械辦案的問題,要通過加強和改進指導性案例工作扭轉這一不足。最高檢發布的指導性案例,最近作了突出檢察特色的“改版”,目的是加強業務的指導、普法的優化落實。民事、行政檢察的指導性案例相對少,今后不僅要選抗準的案例,還要選不支持監督的案例。最高檢和省級檢察院可以考慮把經過專家論證的典型案例整理出來,通過“檢答網”對內指導辦案,有的案例還可以對外發揮以案釋法、宣傳群眾、警示潛在違法犯罪的預防作用,彰顯案例的德治功能,譬如發布虛假訴訟的典型案例,推動社會誠信建設。

　　今年是民事行政檢察工作恢復30周年。30年砥礪奮進,民事行政檢察職能、機構、隊伍,從無到有,從小到大,從少到多,每一步歷程都充滿著艱辛與奮斗,但每一次發展都緊跟時代的腳步,夯實基礎,日新月異,充滿自信,讓人振奮。我們要看到,三十年來民事行政檢察工作的發展,其實是改革開放以來國家發展、社會進步、人民需求的大勢所趨。我們更應當清醒,今天迎來了平衡充分全面發展新時代檢察工作的歷史性節點,民事、行政、公益檢察工作新氣象已撲面而來。揚帆破浪正當時,舍我其誰往前走。讓我們不忘初心,牢記使命,在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下,奮發有為,開拓進取,努力開創新時代民事檢察、行政檢察、公益訴訟工作新局面!

　　①本文系根據2018年8月27日張雪樵副檢察長在中國法學會檢察學研究會民事行政檢察專業委員會第七屆年會上的講話修改而成。

　　②參見呂實:《在學習經典著作中提高理論思維能力》,載2017年9月11日《人民日報》第7版。

　　③習近平總書記2016年5月17日《在哲學社會科學工作座談會上的講話》。

　　④[美]本杰明·內森·卡多佐著:《司法過程的性質》,蘇力譯,商務印書館2002年版,第105頁。

　　(摘自《人民檢察》2018年第18期)