完善行政檢察監督 促進行政爭議實質性化解①

　　│楊建順

　　自2019年10月至2020年12月,最高人民檢察院在全國檢察機關開展“加強行政檢察監督促進行政爭議實質性化解”專項活動,并對兩批共45件行政爭議實質性化解重點案件進行掛牌督辦。這是落實“四大檢察”職能、補強并充分發揮行政檢察作用的重要體現,有助于促進法院公正司法、促進行政機關依法行政,推動解決行政訴訟案件得不到實體審理、行政爭議得不到實質化解等群眾反映強烈的行政訴訟“程序空轉”問題,促進國家治理體系和治理能力現代化。②

　　為了更好地回應人民群眾對通過行政爭訟實現公平正義的強烈關切,確保作為“國家的法律監督機關”的檢察機關能夠依法全面履行職責,加強行政檢察監督,完善行政檢察建議,促進行政爭議實質性化解,有必要確認并正確把握檢察機關的地位和作用,建立健全相應的制度、機制、程序和標準。

　　一、行政爭議實質性化解需要行政檢察監督的支持

　　(一)行政爭議實質性化解的含義

　　行政爭議實質性化解,或曰實質性解決行政爭議,是近年來我國理論界和實務界共同關心的重要問題。圍繞行政復議和行政訴訟的功能定位,有爭訟秩序維護說、權力監督說、權益保護說、解決行政爭議說和綜合功能說等不同觀點。可以說,綜合功能說是理論界和實務界的共識。

　　所謂行政爭議實質性化解,一般與行政救濟具有密切相關性,是指經過相應救濟程序之后,不再存在或者產生異議,不再存在爭訟的標的物。前者是從程序層面來看,經過行政復議程序或者行政訴訟程序之后,再沒有啟動新的法律程序;后者是從實體層面來看,經行政復議程序或者行政訴訟程序之后,行政補償與行政賠償等實體救濟得以落實,其他實體法律關系問題皆得到實質處理,再沒有啟動新的法律程序的標的物。

　　其實,從行政過程論的視角來看,行政爭議實質性化解既可以與行政救濟相聯系,亦可以將節點前移,在整個行政過程之中甚至在進入行政過程之前,建立健全預防和化解矛盾糾紛的一系列制度。③從這種意義上講,檢察機關加大行政檢察監督力度,將行政爭議實質性化解確立為專項活動的目標,既可以選擇抗訴和提出檢察建議的路徑,為法律的司法適用或者通過訴訟程序為行政活動提供堅實的事后保障;亦可以采取檢察建議的方式,依職權或者依申請啟動對行政過程的事中監督,及早有效處理相關問題,切實維護公共利益和人民群眾合法權益,維護社會和諧穩定,助推國家治理體系和治理能力的現代化。

　　(二)遏制“程序空轉”現象有待于行政檢察監督發揮權力制衡作用

　　眾所周知,隨著形式法治的推進,我國行政過程乃至行政復議和行政訴訟等行政救濟實務中“程序空轉”的現象增多,在有些案件中,即便當事人認真地走完尋求救濟的程序,也不一定能夠獲得有效救濟,在有些情況下甚至只能落個“竹籃打水一場空”。這種現象亟待行政檢察監督介入,以實現行政爭議實質性化解。比如,張先著訴安徽省蕪湖市人事局取消公務員錄取資格案(以下簡稱“張先著案”),曾被稱為全國“乙肝歧視第一案”“中國乙肝歧視第一案”或曰全國首例“乙肝歧視案”,產生了廣泛的社會影響,留下了諸多值得關注和反思的問題,其中就有行政爭議實質性化解的問題。這是因為,雖然本案最終判決結果是張先著勝訴,但是對照判決的具體內容時,卻難免讓人感慨。法院判決確認被告蕪湖市人事局取消原告張先著進入考核程序資格主要證據不足,對原告要求被錄用至相應職位的請求不予支持。正如法諺所云:“任何人不受不可能的事情拘束。”張先著報考的崗位已經被當時排名第二的人考取,所以張先著的上述訴訟請求無法得到支持。換言之,該案中原告張先著雖然勝訴了,卻沒有實現真正意義上的權利救濟。如何確保對原告的權利救濟更具有實效性,使“張先著們”能夠通過提起行政訴訟而得到實實在在的權利救濟,是擺在理論界和實務界面前的共同課題。④可以考慮的重要路徑之一是修改相關法律,建立和完善預防性復議及預防性訴訟等制度,導入異議停止執行的原則。在國家立法和修法任務非常繁重的背景下,要啟動相關修法程序,在理論上達成共識尚待時日,而在實務層面更是存在諸多阻隔,難免使人有“遠水解不了近渴”的無力感。

　　其實,為防止案件結束后當事人無法實現其通過爭訟所得到的合法權益,維護行政救濟制度的公信力,落實行政救濟保護公民、法人和其他組織合法權益的根本目的和任務,⑤也并非只有修改法律這一種路徑。毋寧說,在現行法律體系之中尋求充分救濟更符合救濟經濟原則。我國目前尚未建立起統一的預防性行政爭訟制度。行政復議法第二十一條和行政訴訟法第五十六條皆確立了異議不停止執行的原則,并分別以但書規定的形式明確了停止執行的例外情形。在此種情形下,若能夠適時導入行政檢察監督,或可期待此類但書規定在科學的法規范解釋論指導下,切實發揮其類似預防性爭訟制度的作用,讓“張先著們”得到真正的權利救濟。換言之,為了避免程序空轉,避免導致原告勝訴了卻無法實現合法權益的現象,既應當求解于制定新的法律規范,亦應當致力于對現行法律規范的科學解釋,依法啟動實定法上“但書”所規定的例外停止執行機制。

　　值得注意的是,在反對繁文縟節之束縛,更加強調實質性化解行政爭議的重要價值,而導入行政檢察監督來啟動相關權利救濟程序之際,依然應當堅持程序正義和實質正義的有機結合:應當讓盡可能廣泛的利害關系人,盡可能早期參與,盡可能充分表達意見;盡可能確保各方資源得到“適當且合理的利用”;盡可能建立健全“公正、慎重的程序”;盡可能確保對權利受限或受損的當事人給予“正當的補償”。⑥筆者認為,活用公開聽證和專家咨詢等方式,以正當程序助推行政爭議實質性化解始終保持在法治軌道上運行,是完善行政檢察監督職能的題中應有之義。

　　(三)行政檢察監督促進行政爭議實質性化解的路徑和方式

　　行政檢察監督的“根本價值應在規制國家公權、構建檢察權威和保障公民權利之間尋求平衡。”⑦行政檢察監督促進行政爭議實質性化解的路徑和方式選擇,取決于其“尋求平衡”的必要性和可行性。從其對行政爭訟的作用來看,主要包括撬動行政爭訟制度的行政檢察監督,補強行政爭訟制度的行政檢察監督,避免或者減少行政爭訟的行政檢察監督。

　　行政爭議的紛繁復雜性,行政復議和行政訴訟等解決行政爭議的制度、機制和程序的專業性,都對行政檢察監督形成了較高的挑戰。為了有效應對這種高難度的挑戰,完成行政爭議實質性化解的目標,檢察機關在推進行政檢察監督過程中,應當強調和重視以檢察監督撬動行政復議和行政訴訟制度,以行政復議機關和法院的專業優勢來實現行政爭議實質性化解。同時,檢察機關應當強調和注重發揮各相關方面的智慧,聚力完善解決行政爭議的程序制度,為使程序正當化從而更加具有可接受性提供堅實的制度保障,并側重推動相關方面對行政實體法律關系進行調整,建立健全立法、司法和行政全過程的合理分工、制約與協作的法律體系,實現黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)所要求的“優化司法職權配置”狀態。

　　而補強行政爭訟制度的行政檢察監督,主要是指檢察機關按照行政訴訟法規定有權對行政訴訟實行法律監督。檢察機關對行政訴訟活動實行全過程、全方位的法律監督,包括裁判結果監督、審判違法行為監督和執行監督,采用的方式包括提出抗訴、再審檢察建議、檢察建議等。這是行政檢察監督的基本功能定位。

　　最高人民檢察院張軍檢察長指出:“要做實行政檢察工作。行政檢察要圍繞行政訴訟監督展開,做到精準,抓好典型性、引領性案件的監督,做一件成一件、成一件影響一片。”⑧落實精準監督,堅持精準化導向,需要對行政訴訟監督進行分類研究,實行精細化審查。對行政訴訟實行法律監督,其自身內容非常豐富,主要包括如下五個方面:一是對行政訴訟起訴、受理的監督;二是對行政審判活動的監督;三是對生效行政判決、裁定和調解書的監督;四是對行政判決、裁定等生效法律文書的執行的監督;五是對行政審判人員在審判程序中的違法行為的監督。補強行政爭訟制度的行政檢察監督不應當、實際上也并非限于檢察機關按照行政訴訟法的規定對行政訴訟實行法律監督,對非訴強制執行等實行法律監督也是行政檢察監督的重要領域。

　　二、檢察建議成為行政檢察監督的有效手段

　　在“四大檢察”中,行政檢察相對薄弱,實務中長期以來基本上被限定在對法院行政訴訟活動結束后的判決、裁定或者調解是否存在違法情形,從而提出抗訴或者提出檢察建議。其實,行政檢察監督不應限于對行政訴訟案件的抗訴和提出檢察建議。“學界和實務工作者對于行政檢察監督大多形成了這樣的統一認知:唯有走出訴訟程序,才能真正實現行政檢察監督的法律價值。”⑨作為“國家的法律監督機關”重要職能之一,行政檢察監督應當擴展至行政過程中適用法律規范的相關活動。做強、做實行政檢察監督,一方面要繼續落實行政檢察在行政訴訟中對法院審判活動的監督,另一方面應當夯實行政檢察在行政過程中對行政主體適用法律活動的監督。應注重完善促進行政爭議實質性化解意義上的檢察建議制度。

　　(一)夯實檢察建議制度

　　在推動“四大檢察”全面協調充分發展的背景下,2019年最高人民檢察院《人民檢察院檢察建議工作規定》(以下簡稱《規定》)對檢察建議的功能和作用進行了如下描述:“檢察建議是人民檢察院依法履行法律監督職責,參與社會治理,維護司法公正,促進依法行政,預防和減少違法犯罪,保護國家利益和社會公共利益,維護個人和組織合法權益,保障法律統一正確實施的重要方式。”這對于統一人們對檢察建議的認識具有重要的意義。根據這種功能和作用的描述,可以將檢察建議的適用范圍概括為參與社會治理等七個方面,也可以將檢察建議的適用范圍按照《規定》第五條規定的類型來理解,即主要包括:再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議、其他檢察建議。⑩

　　檢察建議的法律依據主要有人民檢察院組織法、民事訴訟法和行政訴訟法。例如,人民檢察院組織法第二十一條為檢察機關行使法律監督職權而適用檢察建議提供了一般性概括授權,只要是行使該法第二十條規定的法律監督職權,檢察機關就可以選擇適用檢察建議。并且,該規定也為檢察建議做成“剛性”提供了保障——有關單位應當予以配合,并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復檢察機關。盡管其中的“糾正意見”和“檢察建議”之間尚存在需要進一步界分的問題,但是二者都是需要“配合”并“書面回復”的,從而具有不折不扣的“剛性”。與人民檢察院組織法的概括性授權不同,訴訟法上關于檢察建議的規定相對具有限定性。從法治思維和法治方式的角度考慮,對檢察建議的適用條件不宜過度擴張解釋,起碼應當有“人民檢察院有權實行法律監督”這類組織法規范依據。民事訴訟法和行政訴訟法都為訴訟中的檢察建議提供了明確的法律依據。但是,相關法規范并沒有進一步就檢察建議的效力作出規定。考慮到人民檢察院組織法依據的普適性,可以將人民檢察院組織法規定的有關單位對于檢察建議應當予以“配合”并“書面回復”理解為檢察建議當然具有的拘束力。在前述人民檢察院組織法依據、訴訟法律依據等基礎上,制定《規定》本身就是落實檢察建議“剛性”建設的重要體現。

　　其實,在相關法律對檢察建議作出明確規定之前,最高人民檢察院已于2009年發布《人民檢察院檢察建議工作規定(試行)》(以下簡稱《規定(試行)》),首次對檢察建議的定義、適用范圍、運行程序等作出規定。《規定(試行)》第一條規定:“檢察建議是人民檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩定,在履行法律監督職能過程中,結合執法辦案,建議有關單位完善制度,加強內部制約、監督,正確實施法律法規,完善社會管理、服務,預防和減少違法犯罪的一種重要方式。”從《規定(試行)》到《規定》,可以發現最高人民檢察院關于檢察建議的界定已發生較大變化,呈現出對其功能和作用進行分類基礎上的總體把握,而檢察建議作為檢察機關履行法律監督職能的一種重要方式之定位沒有變,并且該定位相繼得到后來修訂的人民檢察院組織法和修改后的訴訟法規范的確認。

　　(二)要辯證地理解檢察建議的“剛性”內涵

　　這里的“剛性”應當是針對“沒有硬性要求”而言的,故而可以理解為“有硬性要求”,而這種硬性要求又可以從程序規范、專業內容和制度機制等不同層面來理解。作為柔性監督手段的檢察建議,也并非一概不具備司法或者行政強制力。這就需要分門別類,針對不同領域、不同事項、不同主體及不同階段,分別考察檢察建議的相關效力,要有利于檢察機關在運用檢察建議促使有關部門改進工作、完善治理方面發揮其獨特優勢。在辦理行政訴訟監督案件時,應當加強對行政行為合法性的審查,對于那些雖然法院裁判沒有錯誤,但由于相關行政機關不依法及時履行職責,致使個人或者組織合法權益受到損害或者存在損害危險,需要及時整改消除危險的,按照《規定》,依法提出改進工作、完善治理的檢察建議,其價值不可小覷。

　　(三)從規范層面提升檢察建議“剛性”

　　長期以來,人們對檢察建議的理解不一致,對檢察建議落實效果的評判各有不同,對檢察建議的剛性或者柔性的理解也因人而異。但是,毋庸置疑,檢察建議一發了之的做法肯定不是好的履職形態,被監督單位不及時落實并反饋執行情況的狀態也不是該制度所追求的目標。把檢察建議做成剛性、做到剛性的具體內涵即檢察建議要有硬性要求,而且這種硬性要求是“在規范上下功夫,在落實上做文章,在機制上花心思”,去努力“做成”和“做到”剛性。在這方面,《規定》第十八條、第十九條和第二十條提供了較為系統的程序規范保障。在上述制度化建設的基礎上,《規定》進一步確立了跟蹤督促等配套機制,具有較強的針對性和可操作性,對于提升檢察建議“剛性”,具有重要的規范保障作用。

　　(四)從專業層面提升檢察建議“剛性”

　　如前所述,檢察建議的多樣性決定了對其“剛性”需要分門別類地把握,而專業性當是確保檢察建議實效性的最堅實支撐。故而,“四大檢察”中適用檢察建議應當分別根據該領域的特點,確立專業支撐的相關制度、機制和措施。例如,重視檢察建議的“剛性”但不拘泥于檢察建議的強制性,涉及行政機關專業性、技術性判斷的領域,檢察建議指出問題,提出建議,重在督促行政機關采取相應措施,而不是取代行政機關作出判斷決定,做到充分尊重行政機關首次性判斷權,11督促行政機關對行政行為違法或者不作為的情形進行確認并采取相應的整改措施。行政機關應當積極配合檢察機關檢察建議,依法履職,無論是否采納檢察建議,都應當及時書面回復,不采納檢察建議的,要切實履行向檢察機關說明理由的義務。簡而言之,針對行政機關履職、糾正違法行為等的檢察建議,應當側重督促行政機關依法履職,通過促使行政系統自身采取有效整改措施,達到檢察建議的目的。

　　為提升檢察建議的專業性支撐,《規定》第二十三條要求尊重被建議單位的異議權。檢察建議書正式發出前,可征求被建議單位意見;被建議單位在一定期限內可以提出異議;對異議應當立即進行復核,異議成立的及時修改檢察建議書或者予以撤回,異議不成立的應當說明理由。此類規定既保障了被建議單位的程序參與權,又為檢察建議的專業性提供了支撐,從而可望助力提升檢察建議的“剛性”。

　　(五)從機制層面提升檢察建議“剛性”

　　這個問題跟前面所討論的規范層面和專業層面有很多重合,或者說,規范層面和專業層面的保障亦是依托于相關制度機制的支撐。比如,在專業層面談到尊重被建議單位的異議權,是《規定》第二十三條確立的提升檢察建議實效性的“剛性”機制,依托該機制,可望健全檢察建議的專業性和針對性。健全檢察建議督促落實機制,應當強調科學分類,尊重檢察建議自身規律性,也尊重檢察建議所針對事項的規律性。當然,針對調查核實,規定被監督單位的配合義務及反饋機制,進而完善該單位的評價和獎懲等機制,都是提升檢察建議“剛性”的機制支撐。

　　三、完善聽證制度提升行政檢察監督的實效性

　　(全文詳見《人民檢察》2020年第13期或請關注《人民檢察》微信公眾號)