《2009B2012年基層人民檢察院建設規(guī)劃》(下稱《規(guī)劃》)提出了“執(zhí)法規(guī)范化、隊伍專業(yè)化、管理科學化和保障現(xiàn)代化”的基層院建設方向。如何在今年《規(guī)劃》收官之后,確保基層檢察院建設全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,是擺在基層院面前的迫切任務。筆者認為,總結基層院“四化”建設的成功經(jīng)驗,將“四化”建設目標任務進行量化,建立一套符合“六觀”本質要求,導向明確、指標科學、操作性強的指標體系以引導和保障基層院“四化”建設的方向,鞏固基層院“四化”建設的成果,提升基層院“四化”建設的水平,是一條切實可行的制度路徑。

　　一、應構建以定量評價為主的指標體系

　　目前對基層院建設的考評存在著一些問題:一是偏重辦案數(shù)量和效率,忽視辦案質量和效果,對人民群眾對檢察工作的滿意率、檢察干警化解社會矛盾處置能力等體現(xiàn)不夠。有的基層院甚至為追求考核結果而弄虛作假、注重名次、注重加分,助長了考核評比的簡單數(shù)字化傾向;二是重視業(yè)務,忽視對隊伍建設、檢務管理和檢務保障等方面的考核指導,影響基層院建設的整體協(xié)調(diào)發(fā)展;三是過分注重結果,不能體現(xiàn)過程性監(jiān)測,難以實現(xiàn)上級院對下級院的過程性指導;四是考評辦法標準不一,不同地區(qū)、不同類型的檢察機關不具有可比性。克服這些弊端,構建以定量評價方法為主的指標體系是一種有益的探索。指標體系源于經(jīng)濟學領域,而后逐漸擴大應用到其他領域。

　　指標體系的建立是進行預測或評價研究的前提和基礎,它是將抽象的研究對象按照其本質屬性和特征的某一方面的標識分解成為具有行為化、可操作化的結構,并對指標體系中每一構成元素(即指標)賦予相應權重的過程。檢察工作是檢察機關和檢察人員依據(jù)法律行使檢察權的職權活動及相關的檢察行政管理活動。就職權活動來說,檢察業(yè)務工作的績效,通常是與辦案數(shù)量、質量、效率、效果、安全等密切關聯(lián)的,是可以根據(jù)訴訟規(guī)律提煉出標識并進行量化的。比如對審查逮捕質量進行評價,依據(jù)《人民檢察院審查逮捕質量標準》,逮捕質量問題主要有逮捕錯案、逮捕質量有缺陷和辦案程序有瑕疵。在指標體系的設計中,就可以提煉出“審查逮捕正確率”這一指標,著重衡量逮捕錯案,即錯捕和錯不捕的情況。就隊伍建設、檢務管理和檢務保障等檢察行政管理行為來說,也同樣可以根據(jù)檢察行政管理科學提煉出標識并進行量化。比如對保障現(xiàn)代化程度進行評價,科技經(jīng)費占比和科技裝備配備率就是一項重要的可量化指標。因此,按照基層院“四化”建設的目標,分解出可量化的指標,并賦予相應的權重,構建一個導向明確、指標科學、操作性強的指標體系既有必要也是可行的。

　　二、遵循四項原則,把握四個關系

　　構建基層檢察院建設指標體系應當遵循以下基本原則:一是導向性。遵循司法規(guī)律和檢察行政管理科學,貫徹“六觀”,準確把握好“四化”建設的本質內(nèi)涵和主要特征,科學確定指標體系和評價辦法,有效引導和激勵基層院樹立檢察工作科學發(fā)展的理念,按照“四化”目標推進各項工作。二是公認性。堅持把人民滿意作為衡量檢察工作的根本標準,科學設置評判指標,綜合體現(xiàn)社會各界對檢察工作和檢察隊伍的滿意程度。三是前瞻性。堅持以發(fā)展的眼光和超前的思維架構指標體系,既考慮客觀條件和現(xiàn)實可能性,又考慮發(fā)展?jié)摿�和主觀能動性。四是可操作性。在指標設置上,要充分考慮指標的代表性、動態(tài)性和連續(xù)性,使指標可采集、可量化、可測度、可對比。

　　構建指標體系還應把握以下四個關系:一是任務分解與指標設定的關系。指標體系不等同于“四化”建設的任務分解,因此不能面面俱到,應有所取舍,選取核心、關鍵的指標。二是重點指標與一般指標的關系。對于重點指標與一般指標,主要通過權重分值予以區(qū)別對待。三是量化指標與定性指標的關系。所選取的指標必須是可量化的指標,不可量化的定性指標則通過評判指標來體現(xiàn)。四是日常監(jiān)管與考核監(jiān)測的關系。在科學確定指標名稱、目標值、權重的同時,編制指標體系說明,明確指標值的含義、意義、計算方法和監(jiān)測辦法,以便強化日常動態(tài)跟蹤、年度考核監(jiān)測。

　　三、指標體系的基本框架和主要內(nèi)容

　　指標體系可以包括“基本指標”、“評判指標”和“特色指標”三大類。“基本指標”主要反映“四化”建設的基本情況,可細化為具體的子項目。在執(zhí)法規(guī)范化項目中,可設置檢察業(yè)務流程構建實施覆蓋面、網(wǎng)上辦案系統(tǒng)運行率、職務犯罪懲防滿意度、自偵案件正確率、審查逮捕正確率、審查起訴正確率、訴訟監(jiān)督正確率、未成年人刑事案件專門化辦理率、案件瑕疵控制率、人民監(jiān)督員監(jiān)督覆蓋率、涉檢信訪息訴率、執(zhí)法辦案風險評估預警等指標。訴訟監(jiān)督又可細分為下一級指標,如立案監(jiān)督準確率、糾正漏捕犯罪嫌疑人被判處三年以上有期徒刑比例、糾正偵查違法行為準確率、刑事案件抗訴準確率、糾正漏訴被告人準確率、民事行政提請抗訴案件上級院采納率、民事行政再審檢察建議法院采納率、監(jiān)所檢察建議(意見)糾正率、社區(qū)矯正對象管理監(jiān)督覆蓋面等指標。在隊伍專業(yè)化項目中,可設置本科以上學歷干警占比、專業(yè)人才占比、檢察干警年度受教育培訓學時數(shù)、年度調(diào)研成果應用數(shù)等指標。在管理科學化項目中,可設置制度建設覆蓋率、檢察政務網(wǎng)上流轉率、績效考評滿意度、案件監(jiān)督管理覆蓋率、廉政風險排查覆蓋率、全院和諧度等指標。在保障現(xiàn)代化項目中,可設置檢務網(wǎng)上公開率、數(shù)據(jù)信息資源采集覆蓋率、科技經(jīng)費支出占比、科技裝備配備率、信息導偵作用率、技術辦案運用率等指標。在“評判指標”項目中,可設置同級黨委、人大、政府、政協(xié)滿意率,人民群眾對檢察工作的滿意度,同級人代會檢察工作報告通過率等項目。在“特色指標”項目中,可設置反映地區(qū)檢察工作特色和亮點的指標。

　　指標體系的監(jiān)測,主要采用設置權重的辦法,對“基本指標”實現(xiàn)程度進行綜合評分。以蘇州市檢察院委托張家港市檢察院編制的基層人民檢察院科學發(fā)展指標體系為例,執(zhí)法規(guī)范化權重50%、隊伍專業(yè)化權重15%,管理科學化權重20%,保障現(xiàn)代化權重15%;“評判指標”作為建設成效的評判標準,不納入權重;“特色指標”作為“四化”建設的特色項目,納入權重的加分項目,實現(xiàn)一項即得1分,最高得5分。權重分值計算方法可以有兩種:一是基本指標中的單項指標實現(xiàn)程度÷目標值x權重分值=單項指標得分;二是基本指標中的單項指標實現(xiàn)程度等于或大于目標值的,得權重分,否則不得分。指標體系的監(jiān)測結果具有較為客觀的評價作用。仍以上述指標體系為例,檢測結果顯示,適用該指標體系,如果綜合評分達到90分以上,且“基本指標”中的單項指標實現(xiàn)程度達到80%以上,“評判指標”達到85%以上的,即達到“四化”建設先進院的標準;如果綜合評分達到75分以上,且“基本指標”中的單項指標實現(xiàn)程度達到70%以上,評判指標達到70%以上的,即達到“四化”建設達標院的標準。

　　基層人民檢察院“四化”建設是一項長期的動態(tài)的系統(tǒng)工程,指標體系的構建也應是動態(tài)發(fā)展的,應當隨著情況的變化作出及時調(diào)整,以更好地發(fā)揮導向作用。同時,要堅持指標體系的客觀評價和司法公正的主觀評價的有機統(tǒng)一。指標體系是推進基層院建設,提升檢察工作科學發(fā)展水平,實現(xiàn)司法公正的有益制度機制,而絕不是各項檢察工作的歸宿。對于檢察機關和檢察人員來說,指標體系如渡河之舟,其旨在到達維護公平正義之彼岸,本末不可倒置。

　　(作者為江蘇省蘇州市人民檢察院檢察長)