《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱《決定》)明確提出維護憲法法律權威,重申憲法的重要性。去年的“12·4”習總書記在首都各界紀念現行憲法公布實施30周年大會上所作的重要講話中,特別強調“憲法的生命在于實施,憲法的權威也在于實施”。在講話中,習總書記要求“堅持不懈抓好憲法實施工作,把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平”,并指出“保證憲法實施的監督機制和具體制度還不健全”,全國人大及其常委會,以及國家的權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關必須更加重視憲法實施的工作。要認真落實習總書記和《決定》有關憲法實施的重要精神,須整體規劃憲法發展的戰略與目標。

　　1.提高對憲法實施重要性的認識。

　　正如《決定》所說,憲法是保證黨和國家興旺發達、長治久安的根本法,具有最高權威。歷史證明,現行憲法是一部適應我國實際的、充分凝聚了社會共識的好憲法,體現了國家共同體基本認同的價值觀。憲法沒有權威必然“誤國”。要實現《決定》提出的目標,需要我們通過憲法凝聚社會共識,重建社會信任,堅持依憲治國,依憲執政,使國家治理回歸到憲法文本。目前,現行憲法實施效果不盡如人意。盡管憲法規定了全國人大及其常委會有監督憲法實施和解釋憲法的職責,立法法也規定了全國人大常委會監督憲法實施的程序,但實踐中,憲法實施的監督工作并沒有有效開展,這是目前我國法治國家建設中存在的不足。如何落實憲法規定,充分發揮憲法在國家治理中的重要作用,是全面推進依法治國的關鍵所在。

　　2.健全憲法實施監督機制和程序。

　　《決定》根據我國憲法實施面臨的問題與新情況,再次提出“進一步健全憲法實施監督機制和程序,把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平”。這是《決定》對憲法實施問題的具體要求,需要引起我們的高度重視。這些年來有關部門在憲法監督機制方面也做了必要的探討,采取一些措施,但缺乏總體的規劃與戰略,沒有建立完善的監督機制,有關程序的完善進展緩慢。

　　為了落實總書記講話的精神,有必要盡快設立專門委員會性質的憲法委員會。監督憲法實施和解釋憲法是全國人大及其常委會的重要職權,但這一職權30多年來未有效行使,其中重要的原因是全國人大及其常委會之下沒有專門負責相關工作的機構。為了更好地落實監督憲法實施和解釋憲法的職能,有必要在全國人民代表大會增設專門委員會性質的憲法委員會,并將法規備案審查室作為其工作機構,在全國人大及其常委會領導下開展工作。

　　　3.建立憲法實施的監督檢查制度。

　　執法檢查是全國人大常委會行之有效的監督法律實施、保證法律落實的工作方式,對于推進我國的法治建設起到了非常積極的作用。以往的執法檢查僅僅是針對法律的實施進行的,而作為國家根本法的憲法的實施,卻從來沒有成為執法檢查工作的內容。建議十二屆全國人大常委會盡快進行一次憲法實施的執法檢查工作,這是落實全國人大監督憲法實施職權的有益嘗試,也是我們總體上把握憲法實施狀況的基本工作。

　　　4.堅持“黨在憲法和法律范圍內活動”原則。

　　實現“依法治國,建設社會主義法治國家”的目標,黨既要“依憲執政”,又要“依法執政”,二者互為表里,都是黨執政的基本方式。黨章規定的“黨必須在憲法和法律范圍內活動原則”是作為黨內最高法規的黨章的基本原則,同時也是憲法最高法律效力在黨內法規體系中的具體表現。換言之,與憲法和法律相抵觸的黨內法規是無效的。建設法治國家,所要求的是無論中央,還是地方各國家機關都依據憲法授予的職權履行自己的職責。黨在執政活動中,應養成憲法思維,善于運用憲法思維來觀察、分析和解決社會問題,制定的政策應能夠符合最廣大人民的利益要求。

　　　5.建立憲法顧問制度。

　　《決定》要求“普遍建立法律顧問制度”,完善規范性文件、重大決策合法性審查機制。習總書記強調“依法執政,關鍵是依憲執政”,這對改進黨的領導方式和執政方式具有重要意義。法律顧問制度也包括憲法顧問制度,對重大的國家決策、重要的法律制定以及重大的外交政策制定等方面提供憲法咨詢和意見,以保證重大決策的合憲性。許多國家都為中央國家機關設置專門的“憲法顧問”,為各種決策和權力行使提供咨詢,保證其合乎憲法的要求,避免違憲的公權力行為出現。建立專門的憲法顧問制度,既有助于推進依法治國、依憲執政的方略,也合乎國際慣例。

　　　6.高度重視憲法解釋工作,制定憲法解釋程序法,落實全國人大常委會憲法解釋職能。

　　落實憲法的實施,必須做好解釋憲法工作。《決定》強調維護憲法法律權威,這是改革的合法性基礎。由于憲法規范性的特點,在憲法實施過程中不可避免地出現規范與現實的沖突。解決這些沖突,不能僅僅依賴修憲功能,還要積極發揮憲法解釋功能。憲法實踐告訴我們,憲法解釋是保持憲法的穩定性與權威性,有效解決社會沖突與矛盾的基本方式之一。《決定》落實過程中,如出現規范與現實沖突時我們更要積極發揮憲法解釋作用。但是,30年來全國人大常委會的憲法解釋職能卻長期閑置。為了落實憲法解釋職能,必須抓緊研究憲法解釋,特別是要盡快設計出全國人大常委會解釋憲法的程序,制定憲法解釋程序法,完善全國人大常委會解釋憲法的具體制度。

　　　7.將12月4日“法制宣傳日”改為“憲法日”。

　　設立“憲法日”,是世界各國紀念憲法、宣傳憲法、提高全民憲法意識的通常做法。習總書記“12·4”講話強調要讓憲法深入人心,走入人民群眾,讓憲法家喻戶曉。12月4日是我國現行憲法通過和公布施行的日子,長期被確立為我國的“法制宣傳日”,而今年的“法制宣傳日”也是集中開展以憲法為核心的法制宣傳教育活動,《決定》提出“建立健全全社會忠于、遵守、維護、運用憲法法律的制度”,筆者在此建議,有必要從2014年開始將12月4日改為我國的“憲法日”,使之成為集中宣傳憲法、普及憲法的全民憲法節日。

　　(作者為中國人民大學法學院教授)