內容提要:新修改的《民事訴訟法》明確規定了人民檢察院對民事執行檢察監督的公權力;依據立法理解檢察監督權的法律定位;明確檢察監督既是基本原則性的規定,也是授權性規范;民事執行檢察監督權指向法院的執行行為是否規范合法;建立符合實際又行之有效的民事執行檢察監督機制。 

　　關鍵詞:民事執行 檢察監督  

　　序 言 

　　最新修改的《民事訴訟法》于2013年1月1日已經付諸實施,該法第14條將原人民檢察院“有權對民事審判活動實行法律監督”的規定,修改為“有權對民事訴訟實行法律監督”,并在第235條規定“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督”,標志著人民檢察院對民事執行活動進行法律監督有了明確的法律依據,也結束了長期以來關于人民檢察院是否有權對民事執行活動進行監督的爭論。但是法律對于執行監督僅僅規定了一條基本原則,而沒有其他條款對執行監督的范圍、監督方式等問題作出具體明確的規定。那么,這是否意味著本條的規定就是一個虛置的框架性條款,而無實際意義呢? 民事執行檢察監督對破解當前民事執行亂象究竟該怎樣發揮作用呢?筆者認為,今天的民事執行檢察監督權是建立在現實中國國情、把握司法規律及吸收世界優秀法治成果的基礎上而寫入法典,在當前檢察資源有限的前提下,這樣的立法制度既具有先進性,又具有彈性探索空間。  

　　一、民事執行檢察監督權的法律定位  

　　本次民事訴訟法修改涉及面相當廣泛,其中一項重要內容就是強化了人民檢察院對民事訴訟以及強制執行的法律監督。在民事訴訟領域確立人民檢察院法律監督權,是我國民事訴訟立法和修法的一個傳統特色,而明確規定民事執行檢察監督權則是這次修法的一個突出特色。隨著立法發展至今,民事檢察監督在民事訴訟基本原則體系中的地位日漸突出,內涵也日益豐富,其在基本原則與具體程序中均有規定相呼應,且貫徹于始終,凸顯了中國民事訴訟體制、結構的基本特征,彰顯了中國民事司法制度的本質規定性。 

　　1、民事執行檢察監督權的基本原則屬性。 

　　審判與執行是現今法律框架下法院訴訟活動中相互關聯的兩個重要組成部分,審判是前提,執行是歸宿。因此,“人民檢察院對民事訴訟實行法律監督的基本原則,本身就涵蓋了對民事執行的法律監督。檢察監督原則在表述上之所以從原有的‘民事審判活動’修改為‘民事訴訟’,其重要的原因就在于希望通過這種立法變動,將一直被排斥在法律監督界域之外的民事執行納入檢察監督范圍之中。”① 民事執行檢察監督的法定原則涵蓋民事執行全部過程,是檢察院開展民事執行檢察監督活動所必須堅持的準則。 

　　2、民事執行檢察監督權的剛性指導屬性。  

　　新修改的《民事訴訟法》在“執行程序”(第三編)這部分共設立了四章,排在首位的第19章“一般規定”中還專門增設了一條規定“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督”(第235條)。應當將“一般規定”視為“執行程序”部分立法的總則性內容,因此應將第235條款與后面關于民事執行的各項具體規定結合起來理解,也就是進行體系性的法律解釋。法典式的立法體例在立法技術上講究邏輯控制,規定在先的程序對規定在后的程序具有預設的指導效力,在性質許可幅度內,規定在后的程序可以當然地適用規定在先的原則。規定在“審判監督程序”部分中涉及檢察監督手段(檢察建議、抗訴)的具體規范同樣可以適用于“執行程序”部分,并與第235條原則性的規定相呼應指導或約束檢察監督的具體行為。 

　　3、民事執行檢察監督權的授權規范屬性。 

　　“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督”(第235條)確立的民事執行檢察監督權,這本身既是抽象的基本原則,同時也是授權性的法律規范,其意味著對于人民法院行使執行權過程中發生的任何偏離法律的行為,人民檢察院均有權也有責任實施法律監督。應當將該條款與前面關于民事訴訟法律監督的各項規定結合起來理解,即進行體系性的法律解釋。第14條規定的“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督”本身就包含了對民事執行的法律監督,這里另作規定,其意在于對執行監督的重申和強調,這種監督權能來源于通篇立法中設定的監督模式。 

　　二、民事執行檢察監督權的操作原則 

　　法律賦予檢察院的民事執行檢察監督權與法院的執行權同屬于司法領域里的公權力,因此涉及不同部門公權力的行使要相互協調和包容,這樣創建的民事檢察監督制度才能被有效地實施。 

　　1、尊重法院獨立執行權原則。 

　　法律授權檢察機關對人民法院的民事執行活動進行監督,法院的執行行為也是訴訟活動的重要組成部分,對民事訴訟的任何一種監督都不能以犧牲法院審判權、執行權獨立行使為成本。因此檢察機關的民事執行檢察監督,只能站在國家法制的立場上選擇維護國家法律權威的角度,以維護法院有效判決裁定穩定性為前提,秉公監督法院執行判決裁定的所有活動是否符合法律規定。檢察監督權應當首先相信法院執行權能夠妥當地發揮其作用,只有在執行權應當發揮其作用而沒有發揮其應有的作用,或者試圖發揮這種作用而又無力發揮其作用時,檢察監督權才能啟動對于執行權的監督功能,也就是在民事訴權主體窮盡法院的救濟程序之后,檢察院的監督權作為來自法院外部的糾錯保障機制才適宜介入法院的民事執行。 

　　2、遵守民事訴權自主選擇原則。 

　　在民事訴訟領域,訴權主體處于地位平等并相互制約的狀態,檢察院法律監督權的矛頭所向只能是法院的公權力(審判權、執行權),而不能越俎代庖主動、直接干預本質上屬于私權領域的訴權,訴權當事人提起申訴才能啟動檢察機關的民事執行監督程序,否則檢察權不必要主動、頻繁地介入法院主導的民事執行領域,監督權失控或濫用必將使民事訴訟演繹刑事化,至少會嚴重打破當事人之間的訴訟地位的平衡,傷害或威脅到對方當事人,而這是違背民事訴訟基本規律的。因為檢察監督權是一種比民事執行權還要強勢的公權力,其指向法院的公權應當適度、謙抑、克制。檢察機關實施民事檢察監督的直接目的是維護法制的統一和司法公正,民事執行檢察監督雖然是對法院的民事執行活動、民事執行權進行監督,但客觀結果會對執行雙方的力量平衡產生影響,因此監督要追求客觀公正,要平等對待執行雙方的訴求,“檢察官也不是當事人的代理人,不能站在申訴人的立場上,為一方當事人‘申冤’、‘討債’,這就是檢察監督立場的基本內涵。”② 

　　3、遵循審慎制約控制原則。 

　　監督者的清廉是監督制度正當性的依據,也是監督制度有效發揮的前提。檢察監督是一種公權力,“總會有人試圖用不正當方式影響權力的執掌者,讓權力的運作偏離法律設定的軌道。另一方面,權力的執掌者也可能利用公權力來謀取私利。”③民事執行監督權也面臨濫用或腐敗的危險,人民檢察院肩負維護社會公平與正義的使命,開展民事執行檢察監督要嚴格依法,因此在檢察院系統內部應對民事執行案件啟動監督程序進行合理限制和適當制約,不能以監督者自居,超出法律規定亂監督,避免出現“監督亂”、“監督濫”的情況。監督節制主義是根據監督法學中的謙抑原則所提出的一種表述。④民事執行檢察監督應當實現陽光下公開審查原則,增加申訴審查的透明度,接受當事人和社會公眾的監督,以保證自己的監督活動公正、合法,同時也能減少無理纏訴,及時有效地監督違法行為或破解執行困境,及時清除執行障礙,合理控制執行成本,節省有限司法資源,提高司法效率。 

　　三、民事執行檢察監督權的有限對象 

　　民事“執行難”具有深刻復雜的法律制度構建原因、社會歷史原因和現實發展原因,這一事實為社會各界所能理解。⑤但“執行亂”卻是因為法院單方面過錯所致,是其缺乏有效的監督機制的必然結果。執行的“難、亂”問題交互重疊,惡性循環,成了根植于民事執行土壤的一顆毒瘤。⑥檢察機關具有法律賦予的監督公權力,可以通過監督法院執行行為,排除執行工作受到的非法干擾,并糾正和預防法官濫用執行權,使法律上的“應然權利”轉化為可以享有的“實然權利”,維護民事法律權威、避免經過法院確認的權利因得不到兌現而造成社會混亂無序。 

　　1、明確屬于執行監督的對象范圍。 

　　筆者認為民事執行監督權只能指向法院的執行人員及其執行行為,即,執行人員在執行過程中的職務廉潔性(是否玷污法律)和行為正當性(是否偏離法律)。人民檢察院對民事執行的法律監督,首先是對事的監督,即對執行判決裁定決過程與結果的監督;但在對事進行監督的過程中,也會合理地延伸出對人的監督,即主要是對執行人員的公正廉潔執法的監督。人民檢察院之所以要基于對事的監督兼顧對人的監督,其根本原因在于如果執行人員偏離了合法性、公正性和中立性的軌道與立場,則執行判決的方法手段便難于達到客觀公正。修改后的民事訴訟法特別強調了“對人的監督”,其第200條將“審判人員審理該案件時有貪污受賄,徇私舞弊,枉法裁判行為的”列為正式的、獨立的、絕對的再審事由。這個監督理念當然指導并適用排列于“審判監督程序”之后的“執行程序”,在民事執行全部過程中,如果執行人員實施了上述違禁行為,人民檢察院則可以隨時向法院發出《檢察建議書》干預執行行為,啟動、實施法律監督;如果執行人員的上述行為涉嫌違法犯罪,人民檢察院則有權力也有責任將其移送有關偵查部門進行刑事責任的追究,。 

　　2、限定屬于民事執行監督的能力范圍。 

　　2012年黑龍江省法院系統“共審結一審民商事案件871838件”, ⑦依靠現有的檢察資源對法院的民事裁判實行全面監督顯然是不可能的,也是不必要的,因此提出有限監督原則,即是針對民事檢察監督制度的監督方式和監督對象來講,是在協調公權力和私權利關系時謀求兩者利益平衡的重要砝碼。對于有限監督的內涵應包括三方面內容:首先,檢察機關在民事執行檢察監督過程中發揮的主要是法律監督職能,監督的對象僅是執行法院和執行人員的行為是否符合法律的規定,是否侵犯了當事人的合法權益。爭訴雙方當事人并非執行監督對象,檢察機關更不能起到代替執行的作用。其次,民事執行監督只對執行行為的合法性進行監督,至于合理性應該由執行法院內部決定。最后,在保證全面宏觀監督的前提下,檢察監督應有選擇的針對重點進行監督,主要針對“執行難”和“執行亂”等問題進行監督,不能對任何問題不加區分的實施監督。只有堅持全面監督和有限監督相結合的原則,才能防止檢察監督權在民事執行過程中無限的擴張和異化,給涉案當事人或第三人造成潛在的危險。 

　　3、民事執行檢察監督有益于破解“執行難”。 

　　“執行難”已成為全社會關注的話題,執行難帶來的直接后果是當事人的合法權益得不到實現,最終的后果是危及法律的生存和法治社會、法治理想的實現。這次民事訴訟法修改增加民事執行監督亦是關注解決“執行難”,由于民事執行檢察監督自身具有監督和配合的雙重的特性,即一方面監督法院的執行活動,督促法院正確執行法律,履行職責,另一方面又對法院正確的執行予以支持配合,做好當事人的服判息訴工作,共同維護法律的權威。民事執行檢察監督透明性、公正性和不與當事人產生對抗性的特點使當事人更易接受檢察官的解釋說服工作,在一定程度上有助于破解“執行難”。在執行階段檢察監督的對象為法院的執行活動,是一個司法裁判如何兌現的問題,檢察監督一方面要制約執行行為,及時的糾正執行中的錯誤,另一方面更重要的是要排除干擾因素以促進法院的正確執行。 

　　四、民事執行檢察監督權的實施機制 

　　修改后的《民事訴訟法》條文原則性地規定了人民檢察院有權對民事執行活動進行法律監督,從法典式立法體例理解法律精神,筆者認為當下檢察院開展民事執行監督的妥貼法律方式應當是在“審判監督程序”中確定的檢察建議,這既是對立法之前的探索工作成果的確認,也是立法原則下的延續探索依據,2011年3月10日,最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布的《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》(以下簡稱試點通知)第三條規定,“應當經檢察委員會決定并通過提出書面檢察建議的方式對同級或者下級人民法院的民事執行活動實施法律監督”,該規定已經明確了民事執行檢察監督由“形式——書面檢察建議,程序——經檢察委員會決定”構成實施民事執行監督的基本制度模式。一個國家的立法數量與執法質量是衡量這個國家法治建設成就的重要尺度,鑒于我國民事執行的現狀,必須結合民事檢察監督立法精神、基本理論和民事執行相關法律規定、執行工作規律,構建符合我國實際的民事執行檢察監督制度。 

　　1、建立執行監督協作機制。 

　　為了切實維護當事人的合法權益,鞏固司法公正,也為了落實檢察監督制度,人民法院應與檢察機關制定執行監督協作機制。確立監督協作機制是在遵循依法監督、有效救濟、共同維護司法公正的原則下制定的,該機制首先能夠促進法院與檢察機關加強聯系,保持信息暢通,主動自覺地接受檢察機關的監督,對執行中出現的問題及時的接受檢察監督建議,避免造成司法資源的浪費,這同時也對執行活動合法、公正、高效地進行起著促進作用。針對發現的問題,檢察機關要及時提出監督檢察建議,這也是檢法兩家加強業務學習的一種方式,深化理論知識和實踐經驗的一種路徑,對共同提升檢法業務水平有著重要意義。 

　　2、建立執行文書備案制度。 

　　生效法律文書確定的當事人不履行應盡的法律義務,在該案件屬于對當地社會有重大影響的案件或者涉及國家利益、社會公共利益的案件時,建議在執行開始后將案件執行裁定書和其他依據書面向檢察機關備案。備案制度可以方便檢察機關對執行案件的跟蹤關注,給執行機關和人員積極履行法定職責的壓力,可以預防違法執行行為的發生。當然對于哪些案件需要備案,以及如何備案,法律應做出明確的規定。對所有的民事執行案件進行事前備案不現實,也不具操作性,結合我國實際國情和民事執行工作的特點,可以將以下幾種案件納入事前備案范圍,一是在當地有重大社會影響或涉及國家利益和社會公共利益的案件;二是被執行人為政府或國家公權力機關的案件;三是法院認為需要檢察機關進行備案的其他案件。這種備案可以增強監督針對性。 

　　3、建立受案管轄分工范圍。 

　　按照民訴法確立的同級監督原則,即民事執行法院的同級檢察院受理民事執行檢察監督案件。在民事執行檢察監督的級別管轄上應采取同級檢察院對同級法院的執行活動進行監督的原則。在特殊情況下,如上級檢察院認為必要,可主動對下級法院的執行活動進行監督,下級檢察院認為需要的,也可提請上級檢察院進行監督。在地域管轄上,采取執行法院所在地檢察院管轄原則。民事執行活動主要就在執行法院所在地進行,因此,由執行法院所在地的檢察院進行監督有利于及時發現問題和解決問題。監督案件來源:首先可以通過申訴的形式確定。凡是執行任意方或雙方到檢察機關申訴的執行案件都應該進行監督。其次,任何公民、法人或機關、社會團體投訴涉及國家、集體利益的違法執行案件納入監督受案范圍,這體現了檢察機關的職能。再次,將黨委、人大及上級檢察機關交辦或其他機關轉辦的民事執行案件納入監督受案范圍。 

　　【注釋】 

　　①湯維建《民事訴訟法律監督基本原則的新發展》,2012年9月18日 

　　刊載于《檢察日報》。 

　　②王利民.司法制度改革[M].北京:法律出版社,2000:97～98 

　　③李浩.民事訴訟檢察監督若干問題研究[J].北京:中國法學,1999.3 

　　④孫謙:《檢察:理念、制度與改革》,法律出版社2004年4月第1版,第158頁。 

　　⑤參見謝正良著:《民事執行檢察監督的基本問題》,載于《法制與社會》2009.11(中),第187頁。 

　　⑥2008年,原最高法院副院長黃松有被中紀委“雙規”,導致其“落馬”的直接原因,是涉嫌在廣州市中誠廣場執行案中有腐敗行為。一同涉案的還有原廣東省高級法院執行局局長楊賢才等。縱觀近幾年來,因執行而鋃鐺入獄的法院系統人員實不在少數,如最近重慶市高級人民法院副院長,重慶市高級人民法院原執行局局長,重慶市第五中級人民法院執行局局長等人涉嫌嚴重違紀被查。而最令人發指的反面教材則是吉林省高級人民法院的一個普通執行員,其僅貪污執行款就達4000多萬元。 

　　⑦黑龍江省高級人民法院院長張述元2013年1月28日在黑龍江省第十二屆人民代表大會第一次會議上的工作報告,2013-02-06 來源: 《黑龍江日報》 

　　(作者單位:黑龍江省檢察院哈鐵分院)