�。ㄔ瓨祟}：法治中國從這里啟程）

    在過去六十年的時間中,全國人大及其常委會出臺的現行有效的法律已有240 多部,對中國的民主法制建設起到了舉足輕重的作用。

　　回首過去,從“ 五 四 憲法”“八二憲法”的制定和四次與 時 俱 進 的 憲 法 修 正 案 的 通過,到一部部護航社會主義市場經濟法律規范的密集出臺 ;從“入世”后的經貿領域立法與國際“接軌”,到“依法行政”理念的深入人心 ;從社會民生領域立法的不斷加速,到中國特色社會主義法律體系的如期形成……如今,一個偉大的“精細化”立法時代已經到來。透過六十年來全國人大及其常委會立 法 進 程 中 的 一 個 個 精 彩 瞬間,我們清晰地感受到其中鮮明的時代特征和濃厚的民主氣息,可以說“法治中國”正是從這里啟程的。

　　“五四憲法”表決前仍在修改

　　新中國成立之初,百廢 興,在1949年通過的《共同綱領》的統領下,新中國渡過了民主法制建設的初創期。

　　1953年1月1日,《人民日報》在元旦社論里,把“召集全國人民代表大會,通過憲法”列為1953 年的三項偉大任務之一,向全國公布。這一年,毛澤東同志親自主持了憲法草案的起草工作。

　　經歷了兩個多月的研究、討論和修改,憲法草案出臺,并向全民公布,征求意見。1954 年9 月,一屆全國人大一次會議在中南海懷仁堂召開,凝聚全國人民智慧的憲法草案提交大會審議,劉少奇同志作了關于憲法草案的報告。9 月20日,新中國的第一部憲法獲得全票通過�，F場,全體代表起立鼓掌歡呼,會場外,鞭炮聲四起,大家盡情慶祝雀躍。

　　鮮為人知的是,就在表決通過的前一天,根據代表們的審議建議,憲法草案作了最后兩處修改——一是西藏代表團提出,“改革宗教和信仰”這一說法不妥,理由是人的信仰無法改革 ;二是有些代表提出,序言中寫的“這是中國的第一部憲法”與事實不符,因為在解放以前我國已存在過多部憲法。

　　毛主席緊急召集會議,吸收這兩條意見,將條文相應改成:“保障信仰自由”與“這是新中國的第一部憲法”。

　　這是一次具有里程碑意義的大會,“五四”憲法成為我國社會主義民主和法制建設的重要標志。

　　同時,一屆全國人大一次會議上,還審議并通過了全國人民代表大會組織法、國務院組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法五部法律,它們為新中國的立法事業奠定了牢固的歷史基礎。

　　三個月七部法律的傳奇

　　在全國人大的立法史上,如果說1954年一屆全國人大一次會議開啟了新中國的立法時代,那么1979 年的五屆全國人大二次會議則迎來了改革開放后立法的新起點。

　　1978年12月, 黨的十一屆三中全會在深刻總結“文革”慘痛教訓的基礎上,旗幟鮮明地提出“從現在起,應當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務委員會的重要議程上來”。

　　這是一項關乎國家命運的歷史性決策,中國迎來了一個前所未有的偉大歷史轉折。

　　會議之后,作為最高國家權力機關的全國人大及其常委會,開始著手重振旗鼓。

　　臨危受命,時任全國人大常委會委員長的葉劍英立下誓言 :“人大常委會如果不能盡快擔負起制定法律、完善社會主義法制的責任,那人大常委會就是有名無實,有職無權,尸位素餐,那我這個人大常委會委員長就沒有當好,我就愧對全黨和全國人民�！�

　　1979年2月23日,全國人大常委會設立了法制委員會,由80 位各方面知名人士組成,彭真同志任主任,主持立法工作。

　　短短的三個月后,在1979 年6 月召開的五屆全國人大二次會議上,三千多名與會代表共同見證了一個激動人心的時刻 :選舉法、地方組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、刑法、刑事訴訟法、中外合資經營企業法七部法律獲得表決通過。

　　三個月出臺七部法律,不僅創造了最高國家權力機關的一段立法傳奇,而且全力推進了改革開放后的民主法制建設。

　　可以說,五屆全國人大二次會議上,三個月出臺七部法律, 成為改革開放后全國人大及其常委會立法工作的一個縮影。到20 世紀90 年代初,上百部法律密集出臺,為重建社會秩序和推動改革開放提供了堅實的法律支撐。

　　“八二憲法”誕生

　　進入20世紀80年代,改革開放剛剛起步,中國在希望和焦灼的雙重交織下,亟須對憲法進行全面修改,以適應改革開放后的中國社會現實和發展要求。

　　1980年9月,面對國內新形勢,五屆全國人大三次會議接受中央的建議,決定成立憲法修改委員會,由葉劍英任主任委員,宋慶齡、彭真任副主任委員。

　　在此之前,中國在“五四憲法”頒布后,曾在1975年和1978年重新公布過兩部憲法,但“七五憲法”修改正值“文革”期間,充斥著極左的革命口號 ;“七八憲法”,雖然有所進步,卻仍未擺脫“文革”的痕跡,不適應十一屆三中全會后“撥亂反正”的新形勢。再三權衡,憲法修改委員會提出這次修憲要在1954 年憲法的基礎上進行,隨即獲得了中央的批準。

　　憲法面臨的是一場“大修”,需要一條一條重新起草,幾乎可以稱得上是推倒重來,常常需要逐字逐句反復斟酌,數易其稿。1982 年4 月26 日,憲法草案交付全國人民討論,經過十年浩劫之后,民眾參與憲法修改的熱情萬分高漲,熱議浪潮持續了整整四個月,其后,憲法修改委員會根據公眾意見又對草案作了近百處的補充和修改,“純文字的還不算�！庇H歷者全國人大常委會法工委原主任顧昂然說。

　　從內容上,“八二憲法”把四項基本原則寫入序言;在“五四憲法”的基礎上,重申所有公民“在法律面前一律平等”,同時在結構上作出重大調整,把“公民的基本權利和義務”一章提到了“國家機構”之前,更好地體現了國家尊重和保障人權的憲法精神。

　　也正是自“八二憲法”起,這部國家根本大法開始擔當起推進國家改革、社會轉型的歷史使命。此后,“八二憲法”于1988 年、1993 年、1999 年、2004 年先后四次通過修正案,以民主、法治、人權為核心的國家憲法價值理念不斷深入人心。

　　護航經濟體制改革

　　20世紀80年代中末期,以市場為導向的經濟體制改革正“摸著石頭過河”。從1987年12月1日,深圳冒險在全國公開拍賣了第一塊住宅用地,到“傻子瓜子”雇工超過八人是否為剝削的爭論……新生事物的探索實踐不斷沖擊著傳統觀念和體制,進而推動著最高國家 權力機關的立法工作。

　　1988年,七屆全國人大一次會議通過憲法修正案,對“八二憲法”作出第一次修改,這也是我國首次采取憲法修正案的形式修憲。

　　其對第十一條增加規定 :“私營經濟是社會主義公有制經濟的補充。”從立法上突破了多種經濟成分并存的禁區,明確了私營經濟的法律地位。

　　為促進經濟合作的擴大,適應外商投資企業的用地需要, 修正案還專門增加規定 :“土地使用權可以依照法律的規定轉讓�！�

　　這一時期,一批適應和推動改革開放經濟發展的法律成為全國人大及其常委會立法上的重頭戲,個人所得稅法、中外合資經營企業所得稅法、外國企業所得稅法、經濟合同法、民法通則、外資企業法、土地管理法、全民所有制工業企業法等相繼出臺。

　　保障公民權利建設加速

　　立法在為改革開放經濟發展保駕護航的同時,有關社會主義民主政治建設也在逐步完善,公民的維權意識開始覺醒。1987 年, 浙江蒼南農民包鄭照,因不服縣有關部門強行拆除其房屋的處罰, 將縣政府一紙訴狀告到了法庭。這位“民告官第一人”當時的想法很簡單, 就是要“討個說法”。出乎他意料的是, 僅僅過了兩年, 行政訴訟法就經七屆全國人大二次會議審議通過。

　　但這部法律的制定當時頂著巨大的壓力。全國政協原副主席羅豪才是當年行政立法研究組的副組長,據他回憶,行政訴訟法草案公布后的兩個月內,就有不少人給人大寫反對信,“有一次上百名基層干部簽名給人大寫信反對通過這部法律……”羅豪才深有感觸地說 :“行政訴訟法出臺遇到的困難和阻力可能比任何一部法律都要大。”

　　然而,限制公權力濫用已是大勢所趨。最終法律排除萬難獲得通過,將公權力置于法治的約束之下,中國確立了“民告官”制度。

　　行政訴訟法的出臺為我國行政程序法制化開創先河,此后的二十多年里,國家賠償法、行政處罰法、行政復議法、行政許可法、行政強制法等相繼問世,我國在推進公民權利保障、依法行政上的路徑愈發清晰。

　　據統計,從1978年到20世紀90年代初,這一改革開放民主法制建設初創期,五屆、六屆、七屆全國人大及其常委會承擔起法制恢復重建的重任,先后制定了一百多部法律。這其中,包括1982年憲法、1988 年憲法修正案,一系列有關國家機構的法律,民法通則、刑法、三大訴訟法等基本法律,以及個人所得稅法、經濟合同法、全民所有制工業企業法、婦女權益保障法、工會法、行政訴訟法等一大批適應改革開放、保障公民權利、規范行政管理的重要法律。

　　這些法律的迅速密集出臺,為中國法制建設奠定了重要的基礎,使我國經濟、政治、文化等各方面基本實現了有法可依,法律體系初具規模。

　　構建市場經濟法律框架

　　1992 年年初,鄧小平同志在對武昌、深圳、珠海、上海等地進行視察后,發表了重要的南巡講話。從此,市場經濟徹底擺脫了資本主義嫌疑,又一次的思想解放之后,中國掀起了改革開放的新高潮。

　　同年,中共十四大確立建設社會主義市場經濟體制,并提出,加強立法工作,特別是抓緊制定與完善保障改革開放、加強宏觀經濟管理、規范微觀經濟行為的法律和法規,是建設社會主義市場經濟體制的迫切要求。

　　喬石同志在當選八屆全國人大常委會委員長伊始,就提出要把經濟立法作為第一位的任務, 并為本屆設定了目標,即爭取“大體形成社會主義市場經濟法律體系框架”。

　　1993年3月29日,八屆全國人大一次會議通過了“八二憲法”的第二個修正案,將“在社會主義公有制基礎上實行計劃經濟”修改為“國家實行社會主義市場經濟”,并規定“國家加強經濟立法,完善宏觀調控”。

　　有了憲法作依據,隨后,圍繞憲法的這一修改,八屆全國人大及其常委會“在規范市場主體、維護市場秩序、加強宏觀調控、完善社會保障、促進對外開放、振興基礎產業和支柱產業等方面,制定了一批法律”。

　　其中,公司法、合伙企業法等,明確了各類市場主體的合法地位,保障其公平參與市場競爭 ;反不正當競爭法確立了公平競爭的市場規則 ;消費者權益保護法為消費者支撐起法律的保護傘 ;拍賣法、擔保法、票據法、保險法、仲裁法等民商法律的出臺,體現了市場經濟公平、公正、公開、效率的原則,有利于形成全國統一、開放的市場體系。它們與之前制定的有關經濟法律,初步構成了社會主義市場經濟法律體系框架,為培育和發展社會主義市場經濟發揮了重要的推動和保障作用。

　　布局依法治國方略

　　20 世紀末,伴隨著一系列基本法律的陸續出臺,國家法治基礎已經具備。

　　1997 年,黨的十五大報告在確立依法治國基本方略的同時,第一次把“到2010 年形成有中國特色的社會主義法律體系”確定為推進依法治國、建設社會主義法治國家的立法工作總體目標。

　　1999 年3 月,九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案,把依法治國基本方略、國家現階段基本經濟制度和分配制度以及非公有制經濟的重要作用等寫進了憲法。

　　“這次修改為建立社會主義市場經濟體制、發展人民民主、推進依法治國基本方略實施,進一步完善社會主義市場經濟立法,提供了憲法依據和保障。”中國社科院法學所所長李林評價稱。

　　同時,就是在這次全國人代會上,合同法被表決通過,結束了經濟合同法、涉外經濟合同法、技術合同法“三足鼎立”的局面,實現了契約交易規則的統一。

　　2001 年12 月11 日,中國終于踏入世貿組織大門,改革開放事業從此進入一番新天地,而在此之前,為了讓中國早日融入世界經濟大潮,最高國家權力機關已先行對一批法律進行修改,及時實現與世貿規則的“接軌”。

　　中外合資經營企業法修正案在同年3 月的九屆全國人大四次會議上獲得通過,加上前一年修訂完畢的中外合作經營企業法和外資企業法,標志著我國為適應世貿組織要求、對三大涉外企業法的改造已經全面完成,表明中國積極參加經濟全球化的信心和能力。

　　隨著依法治國方略的推進,立法質量越來越成為關乎整個國家法治大廈構建的一個重要環節。2000 年3 月15 日,九屆全國人大三次會議通過的立法法,確立了立法程序中的“三審制”,標志著中國正式走上依法立法的軌道。

　　在這五年,九屆全國人大及其常委會共審議了124 件法律、法律解釋和有關法律問題的決定草案,初步形成了有中國特色的社會主義法律體系。

　　中國特色社會主義法律體系形成

　　改革開放經歷了近30 年的發展,20世紀初,廣大民眾通過合法勞動經營,私產日漸豐厚,用法律保護自己財產的愿望更加迫切。2002 年11 月的中共十六大報告首次提出 :“完善保護私人財產的法律制度�！泵癖娫V求贏得了及時回應。

　　一年多后,政治決策在全國人大的修憲行動中得到印證,2004 年的憲法修正案明確宣布 :“公民的合法的私有財產不受侵犯�！薄皣�家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償�！贝送�,這次修憲的另一個重要內容是將“國 家尊重和保障人權”載入憲法。在許多憲法學專家學者看來,這是歷次修憲意義最為深遠的一次進步,標志著我國至此全面走向“以人為本”的權利時代,限制公權力、保障公民權利成為立法工作的一個重要價值取向。

　　回眸近十年來的立法軌跡,可以看出,黨的十六大以來,最高國家權力機關按照法律體系形成目標確定的“時間表”,把立法重點鎖定在“支架”性重要法律的制定和修改上。以人為本、立法為民的立法理念在每一部具體法律及其立法過程中得到了實實在在的體現。

　　2007年3月16日,十屆全國人大五次會議通過了物權法�！坝泻惝a者有恒心。” 參與物權法制定工作的全國人大代表、中國人民大學副校長王利明教授在接受媒體采訪時表示,“在平等保護原則下,物權法特別強調尊重、強化對老百姓財產權的保護,這是‘民生至上’最為重要的體現。”

　　更多、更大量的突出對人權、民生保障的立法表現在社會法領域。2008 年3 月8 日,吳邦國委員長在常委會工作報告中強調,要以改善民生為重點,加強社會領域立法。

　　在隨后的幾年里,一部部承載民生期盼、呼應民生訴求、回饋民生關切的法律橫空出世 :從為保護勞動者合法權益撐起“保護屏障”的勞動合同法,到保護全民健康的食品安全法 ;從為億萬百姓編織起“安全防護網”的社會保險法,到體現立法溫情、維護特殊人群權益,對婦女權益保障法、未成年人保護法、殘疾人保障法進行全面修改等,都彰顯了我國立法以人為本、立法為民的精神實質。

　　2011 年3 月10 日,在莊嚴的人民大會堂,面對近三千名全國人大代表,吳邦國委員長在十一屆全國人大四次會議上鄭重宣布,“中國特色社會主義法律體系已經形成�！眹�家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設的各個方面實現了有法可依!

　　步入“精細化” 時代

　　隨著中國特色社會主義法律體系的形成,我國社會主義民主法制建設又站在了一個新的更高的起點上。立法工作如何完成轉型升級? 如 何 為 建 設 法 治 中國、推進國家治理體系和治理能力現代化提供更多的法律支持?在過去的一年多時間里,新一屆全國人大常委會通過一次又一次生動的立法實踐,對此進行了積極的回應。

　　“立法質量直接關系到法律的實施效果,是加強和改進立法工作、完善法律體系的永恒主題。”換屆伊始,張德江委員長就明確指出,人民群眾對立法的期盼,已經不是有沒有,而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題 ;越是強調法治,越是要提高立法質量。

　　為了進一步提高立法質量,本屆全國人大常委會對立法工作提出了新的要求。從2013 年以來,全國人大常委會在對旅游法、特種設備安全法、商標法修正案,消費者權益保護法修正案、安全生產法修正案等法律案通過前,增加了一道特別的環節,即立法前評估,邀請有關人士和專家學者對法律出臺的時機、實施的社會效果和實施中可能出現的問題進行論 證。從實際效果看,通過開展立法前評估活動,既提升了立法質量,也盤活了整個立法工作。

　　開門立法、尊崇民意,讓百姓擁有更多的話語權,不僅有利于擴大公眾對立法工作的有序參與,也有利于提高立法質量。2013 年以來,全國人大常委會先后對環境保護法修正案、消費者權益保護法修正案、資產評估法、行政訴訟法修正案等四部法律草案試行二次公開征 求社會公眾意見,即對常委會二審稿再次上網公開征求意見。同時,立法為了增強公眾參與的實效,對合理的公眾意見進行了充分采納 ;對不予吸收的意見,給予必要的解釋說明,竭盡所能準確把握和體現群眾意愿與訴求。

　　本著對人民負責的態度,全國人大常委會組成人員在立法中堅持精益求精的原則,對每一部法律草案都精雕細琢,力求使每一部法律都能成為精品。例如,在審議旅游法草案時,雖然此前已進行過兩次審議,但常委會組成人員依然認真審議,踴躍發言。據統計,共110 人發表了意見。法工委對這些意見進行了認真梳理,歸納出針對81 個條款的上百條意見。法律委員會逐條認真研究了常委會組成人員的審議意見,對草案又作了40 余處修改。

　　對此有專家評論,一年多來,從特種設備安全法、旅游法、消費者權益保護法,到環保法,預算法、安全生產法……全國人大常委會所制定或修改的每一部法律都堪稱精品,每一部法律都表達了立法者尊崇民意、追求完美的精神境界,每一部法律都是依法治國進程中一個堅定而又有力的足印,標志著一個“精細化”立法時代的正式到來。