構(gòu)建檢察“大管理”格局

一體抓實“三個管理” 推動高質(zhì)效辦案

最高人民檢察院黨組書記、檢察長

應(yīng)勇

目次

一、引言

二、深刻認識加強檢察管理的重要性、緊迫性

三、一體抓實檢察業(yè)務(wù)管理、案件管理、質(zhì)量管理

四、積極構(gòu)建檢察“大管理”格局

五、結(jié)語

一、引言

2024年以來,最高人民檢察院黨組著眼推動檢察工作高質(zhì)量發(fā)展,做實高質(zhì)效辦好每一個案件,堅持破立并舉、先立后破,對檢察管理工作進行系統(tǒng)謀劃和調(diào)整優(yōu)化。2024年1月,最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于加快推進新時代檢察業(yè)務(wù)管理現(xiàn)代化的意見》。同年10月,最高人民檢察院黨組決定取消一切對各級檢察機關(guān)特別是基層檢察機關(guān)的不必要、不恰當(dāng)、不合理考核,不再執(zhí)行檢察業(yè)務(wù)評價指標(biāo)體系,不再設(shè)置各類通報值等評價指標(biāo),不再對各地業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進行排名通報(以下簡稱“一取消三不再”)。同時,部署一體抓實“三個管理”,推動構(gòu)建檢察“大管理”格局。這些決定不僅在檢察機關(guān)尤其是基層檢察機關(guān),而且在社會各方面都引發(fā)強烈反響。在“一取消三不再”之后,如何實現(xiàn)檢察工作科學(xué)管理,成為當(dāng)務(wù)之急,亟須我們邊思考、邊實踐、邊完善。

二、深刻認識加強檢察管理的重要性、緊迫性

進入新時代新征程,伴隨檢察工作穩(wěn)步發(fā)展、司法改革深入推進、現(xiàn)代科技加速創(chuàng)新,檢察管理的內(nèi)涵、外延、方式等都發(fā)生深刻變化。持續(xù)加強檢察管理,首先要對相關(guān)概念作出清晰界定,進而更好開展理論研究和實踐探索。

什么是管理?在古代漢語中,“管”的意思是鑰匙,“理”的含義為治玉,“管理”就引申出掌管、治理的內(nèi)涵。在現(xiàn)代漢語中,“管理”為組織、協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)、控制某個機構(gòu)或者組織內(nèi)的人員、物資、財務(wù)、信息等資源,以達到既定目標(biāo)的過程。從管理學(xué)來看,管理活動是人類社會發(fā)展進程中的必然產(chǎn)物,管理職能包含計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制、創(chuàng)新等。馬克思在《資本論》中提出,“凡是有許多個人進行協(xié)作的勞動,過程的聯(lián)系和統(tǒng)一都必然要表現(xiàn)在一個指揮的意志上”。為了把各部門、各環(huán)節(jié)、各種操作活動協(xié)作起來,保證勞動過程順利進行,就必須有管理。黨的十八大以來,習(xí)近平總書記圍繞國家治理、干部管理等各領(lǐng)域管理工作作出一系列重要指示,強調(diào)“領(lǐng)導(dǎo)干部要成為經(jīng)濟社會管理的行家里手”,要求“自覺加強學(xué)習(xí),增強領(lǐng)導(dǎo)能力,提高管理水平,不斷增強作決策、做工作、抓管控的原則性、系統(tǒng)性、預(yù)見性、創(chuàng)造性”。習(xí)近平總書記還特別強調(diào),要“建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度,完善司法人員分類管理制度”,“完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機制”,等等。這些為我們深刻把握檢察管理提供了重要遵循。

什么是檢察管理?一定程度上講,自從有了檢察制度、檢察活動,就有了檢察管理。檢察管理是將管理理論與檢察實踐相結(jié)合,基于對管理規(guī)律、司法規(guī)律的認識和把握,對檢察工作主體、行為和事項進行組織、調(diào)控、評價與引導(dǎo)的活動。檢察管理是個大的概念,貫穿于檢察工作各個環(huán)節(jié),包含檢察業(yè)務(wù)、檢察隊伍、檢察政務(wù)等多個方面。檢察機關(guān)各項職能內(nèi)在統(tǒng)一于法律監(jiān)督憲法定位,“辦案”是履行法律監(jiān)督職責(zé)的主要方式。圍繞推動高質(zhì)效辦案加強檢察業(yè)務(wù)管理、案件管理、質(zhì)量管理,是檢察管理的重要出發(fā)點和落腳點。加強檢察管理,核心是高質(zhì)效辦好每一個案件,主線是落實和完善司法責(zé)任制,抓手是辦案質(zhì)效分析研判、案件質(zhì)量檢查評查和司法責(zé)任追究等工作機制,目標(biāo)是努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。這幾個方面是有機聯(lián)系、相互貫通的,要完整、準(zhǔn)確、全面貫徹落實。

為什么要強調(diào)檢察管理?當(dāng)前,檢察實踐的創(chuàng)新發(fā)展,對檢察管理提出新的更高要求。優(yōu)化檢察管理,既要適應(yīng)現(xiàn)實需求,也須加強前瞻謀劃。持續(xù)推進習(xí)近平法治思想的檢察實踐,檢察管理既是重要內(nèi)容,也是重要保障。要堅持從政治上著眼、在法治上著力,與時俱進提升檢察管理能力和水平,切實推動檢察工作高質(zhì)量發(fā)展,更好支撐和服務(wù)中國式現(xiàn)代化。

(一)優(yōu)化檢察管理,是堅持公正司法、做實高質(zhì)效辦好每一個案件的必然要求

進入新時代,人民群眾在民主、法治、公平、正義等方面有更高要求,對公正司法有更高需求。公正司法是維護社會公平正義的最后一道防線。習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”,要求“所有司法機關(guān)都要緊緊圍繞這個目標(biāo)來改進工作”。這是習(xí)近平法治思想對公正司法的原則性、基礎(chǔ)性要求。最高人民檢察院黨組在落實中提出,將高質(zhì)效辦好每一個案件、“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”作為新時代新征程檢察履職辦案的基本價值追求,要求在實體上確保實現(xiàn)公平正義,在程序上讓公平正義更好更快實現(xiàn),在效果上讓人民群眾可感受、能感受、感受到公平正義,做到檢察辦案質(zhì)量、效率、效果有機統(tǒng)一于公平正義。高質(zhì)效辦好每一個案件,重在“高質(zhì)效”,難在“每一個”。每一個高質(zhì)效案件,既是辦出來的,也是管出來的。有辦案,就有管理;越是高質(zhì)效辦案,就越要重視和加強檢察管理。高質(zhì)效辦好每一個案件,必然要求高質(zhì)效管好每一個案件。要通過優(yōu)化檢察管理,把實體、程序、效果等方面要求,一體落實到每一個案件、案件的每一個環(huán)節(jié),確保司法公正高效。

(二)優(yōu)化檢察管理,是遵循司法規(guī)律、深耕法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè)的必然要求

實事求是是我們黨的基本思想方法、工作方法、領(lǐng)導(dǎo)方法,體現(xiàn)在檢察履職辦案中就是要遵循司法規(guī)律、嚴格依法辦案。習(xí)近平總書記深刻指出,“完善司法制度、深化司法體制改革,要遵循司法活動的客觀規(guī)律,體現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)力制約、公開公正、尊重程序的要求”。最高人民檢察院黨組決定“一取消三不再”、一體抓實“三個管理”,是落實黨中央關(guān)于整治形式主義為基層減負決策部署,遵循司法活動的客觀規(guī)律,在深入調(diào)查研究、廣泛聽取意見基礎(chǔ)上審慎作出的決定。各地、各級檢察機關(guān)發(fā)展基礎(chǔ)、條件、環(huán)境千差萬別,各種案件類型、重點辦案領(lǐng)域差異較大。在全國范圍內(nèi)用一組指標(biāo)、一個標(biāo)準(zhǔn)、一套數(shù)據(jù)評價各地檢察履職優(yōu)劣,既不科學(xué),也不全面,更不合理。同時,在簡單數(shù)據(jù)管理模式下,一些地方檢察機關(guān)過于關(guān)注數(shù)據(jù)指標(biāo)、考核排名,片面追求數(shù)據(jù)好看、排名靠前,考核指標(biāo)層層加碼,導(dǎo)致基層辦案人員為數(shù)據(jù)所困、為考核所累,考核評價嚴重走形變樣、背離初衷,嚴重影響高質(zhì)效辦案。高質(zhì)效法律監(jiān)督不是“卷”數(shù)據(jù)“卷”出來的,而是辦案子辦出來的。案子辦好了,數(shù)據(jù)自然就好了。要通過優(yōu)化檢察管理,全面落實權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)力制約、公開公正、尊重程序的要求,引導(dǎo)檢察人員回歸法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè)、回歸高質(zhì)效辦案本職本源。

(三)優(yōu)化檢察管理,是落實和完善司法責(zé)任制、進一步全面深化檢察改革的必然要求

司法責(zé)任制是司法體制改革的“牛鼻子”。從黨的十九大報告首次提出“全面落實司法責(zé)任制”,到黨的二十大報告部署“全面準(zhǔn)確落實司法責(zé)任制”,再到黨的二十屆三中全會《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》強調(diào)“落實和完善司法責(zé)任制”,黨中央對司法責(zé)任制的要求一以貫之、標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。檢察機關(guān)落實和完善司法責(zé)任制,既要貫徹司法工作共性要求,也要體現(xiàn)檢察工作自身特點。從共性要求看,司法辦案強調(diào)親歷性,必然要求司法人員對自身辦理的案件負責(zé)。加強檢察官的自我管理是持續(xù)深化司法責(zé)任制改革的內(nèi)在要求。從自身特點看,根據(jù)憲法和人民檢察院組織法規(guī)定,檢察機關(guān)上下級之間是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級檢察院和專門檢察院的工作,上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級檢察院的工作;檢察長領(lǐng)導(dǎo)本院檢察工作,管理本院行政事務(wù);檢察官在檢察長領(lǐng)導(dǎo)下開展工作,重大辦案事項由檢察長決定。這些都是檢察機關(guān)落實和完善司法責(zé)任制的重要制度基礎(chǔ)。2024年,中央深改委批準(zhǔn)了修訂后的《關(guān)于人民檢察院全面準(zhǔn)確落實司法責(zé)任制的若干意見》,其中明確提出“檢察長領(lǐng)導(dǎo)本院司法辦案工作”“上級人民檢察院應(yīng)當(dāng)加強對下級人民檢察院司法辦案工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督”。由此可見,上級檢察院、檢察長對檢察履職辦案的管理是領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的重要方面,管好檢察履職辦案既是政治責(zé)任、也是法定責(zé)任。要通過優(yōu)化檢察管理,進一步全面深化檢察改革,健全履職辦案權(quán)責(zé)配置,堅持檢察官辦案主體地位與檢察長領(lǐng)導(dǎo)檢察院工作相統(tǒng)一,促進更好落實和完善司法責(zé)任制。

(四)優(yōu)化檢察管理,是提升司法效能、推動檢察工作高質(zhì)量發(fā)展的必然要求

《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》明確提出“健全勞動、資本、土地、知識、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制�！爆F(xiàn)代社會,管理已經(jīng)成為重要生產(chǎn)要素,管理水平直接影響生產(chǎn)效能。檢察機關(guān)同樣如此。在檢察工作中,職責(zé)法定、機構(gòu)確定、隊伍穩(wěn)定,要讓既定的職責(zé)、機構(gòu)、隊伍發(fā)揮出更大效能,就必須向檢察管理要生產(chǎn)力、戰(zhàn)斗力,更好推動檢察工作高質(zhì)量發(fā)展。要咬定“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”這個目標(biāo),通過優(yōu)化檢察管理,轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)簡單以數(shù)量、數(shù)據(jù)為主的考核模式,全面客觀準(zhǔn)確反映檢察辦案情況、干部履職成效,使監(jiān)督指導(dǎo)有統(tǒng)一尺度、干部評價有明確標(biāo)準(zhǔn)、個人努力有正確方向,最大限度激發(fā)檢察人員干事創(chuàng)業(yè)的積極性、創(chuàng)造性。數(shù)字化正在深刻影響和改變著檢察工作。優(yōu)化檢察管理,還要提升管理本身數(shù)字化、信息化水平,統(tǒng)籌組織推進大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代科技同司法工作深度融合,賦能法律監(jiān)督。

三、一體抓實檢察業(yè)務(wù)管理、案件管理、質(zhì)量管理

優(yōu)化檢察管理,既要整體推進,也要重點突破,必須抓住主要矛盾和矛盾的主要方面�！叭齻�管理”在檢察工作中處于基礎(chǔ)性地位,是檢察管理的工作重心,是推動高質(zhì)效辦案的主要著力點。

(一)準(zhǔn)確理解和抓實業(yè)務(wù)管理

檢察業(yè)務(wù)是檢察職能的具體體現(xiàn)。業(yè)務(wù)管理主要是圍繞檢察業(yè)務(wù)進行的宏觀管理,側(cè)重于通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析,對重點案件類型、重點辦案領(lǐng)域、重要業(yè)務(wù)態(tài)勢等檢察業(yè)務(wù)的趨勢、規(guī)律、特點進行研究,針對性加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)、服務(wù)科學(xué)決策,促進更好發(fā)揮檢察職能。

業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)是業(yè)務(wù)管理的基礎(chǔ)。開展業(yè)務(wù)管理,必須確保業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)真實、客觀、準(zhǔn)確。最高人民檢察院黨組反復(fù)強調(diào),作出“一取消三不再”決定,不是不要數(shù)據(jù),更不是不抓管理。要在保證數(shù)據(jù)真實、客觀、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)上,充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的分析研判功能,對履職辦案質(zhì)量、效率、效果進行全面深入分析,進而找準(zhǔn)影響檢察辦案質(zhì)效的“癥結(jié)”,為高質(zhì)效履職辦案提供更加科學(xué)全面的參考和依據(jù)。

從檢察機關(guān)整體來看,刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察,以及未成年人檢察、知識產(chǎn)權(quán)檢察、控告申訴檢察等都屬于檢察業(yè)務(wù)范疇。從各個業(yè)務(wù)部門來看,每個部門又都有具體檢察業(yè)務(wù)。比如,民事檢察部門就有民事生效裁判監(jiān)督、民事審判活動監(jiān)督、民事執(zhí)行活動監(jiān)督、虛假訴訟監(jiān)督、民事支持起訴等本條線具體檢察業(yè)務(wù),以及司法救助、公開聽證等共性的具體檢察業(yè)務(wù)。開展檢察業(yè)務(wù)管理,既包括對整體檢察業(yè)務(wù)進行宏觀分析研判,也包括對具體檢察業(yè)務(wù)進行專題分析研判。從2024年第三季度開始,最高人民檢察院檢察委員會對全國檢察機關(guān)業(yè)務(wù)情況的分析研判,已從過去的“檢察業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析研判”調(diào)整為“檢察辦案質(zhì)效分析研判”,既研判最高人民檢察院本級業(yè)務(wù)質(zhì)效,也研判全國檢察機關(guān)業(yè)務(wù)質(zhì)效,重在掌握動態(tài)、把握趨勢、查找問題、研提對策、改進工作。在此基礎(chǔ)上,最高人民檢察院各個業(yè)務(wù)部門都會跟進開展一些專題分析,及時發(fā)現(xiàn)和解決工作中存在的具體問題。各級檢察機關(guān)、各個業(yè)務(wù)部門要把常態(tài)化、機制化開展檢察辦案質(zhì)效分析研判作為抓管理、促業(yè)務(wù)、提質(zhì)效的重要任務(wù),上級檢察院既要抓本級、也要抓下級,深入研究業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)反映的法治建設(shè)、司法工作、檢察辦案等方面問題,進而有針對性地優(yōu)化業(yè)務(wù)決策、加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)、提出改進措施,做到抓業(yè)務(wù)心中有數(shù),促工作手中有招,真正推動高質(zhì)效辦案。業(yè)務(wù)管理的重點是三個方面:

一是重點案件類型。主要是指根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況、檢察工作重點任務(wù),因時因勢選取在類罪處理、類案監(jiān)督等方面具有典型性、示范性的案件類型進行分析。比如,我國社會治安形勢總體平穩(wěn),但2024年個別極端惡性犯罪嚴重影響人民群眾安全感。最高人民檢察院組織對嚴重暴力犯罪特別是極端惡性犯罪進行專題分析、復(fù)盤回溯,研究提出懲治和預(yù)防極端惡性犯罪、化解矛盾風(fēng)險的相關(guān)舉措。重點案件類型的變化,既要立足檢察分析,也要跳出檢察研判。比如,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關(guān)于辦理醉酒危險駕駛刑事案件的意見》實施一年后,有必要對涉酒駕醉駕案件進行分析:2024年交通事故死亡人數(shù)同比下降3.2%,公安機關(guān)刑事立案數(shù)同比下降56%。檢察機關(guān)受理審查起訴危險駕駛犯罪32.4萬人,同比下降41.7%;依法起訴27.6萬人、不起訴4.8萬人,同比分別下降16%和77.5%。法院判處實刑率同比增加8.8個百分點。這種全面、立體分析有利于更好把握發(fā)案特點,指導(dǎo)業(yè)務(wù)開展。此外,有的地方偷越國(邊)境犯罪較多,有的地方電信網(wǎng)絡(luò)詐騙以及關(guān)聯(lián)的幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動罪,掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪等犯罪多發(fā),有的地方非法捕撈、非法狩獵問題突出,都可以有針對性地開展分析。

二是重點辦案領(lǐng)域。主要是指分析檢察機關(guān)依法履行憲法法律賦權(quán)的情況,推動做實法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。比如,檢察公益訴訟制度歷經(jīng)10年發(fā)展,已經(jīng)涉及14個法定履職領(lǐng)域。2024年,最高人民檢察院系統(tǒng)總結(jié)梳理檢察公益訴訟14個領(lǐng)域具體辦案情況,提出了進一步推動制度完善、配合專門立法的相關(guān)考慮。再比如,針對安全生產(chǎn)事故高發(fā)頻發(fā),最高人民檢察院組織對安全生產(chǎn)領(lǐng)域案件和法律適用進行分析,對相關(guān)地方進行重點辦案督導(dǎo),指導(dǎo)省級檢察院發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性、地域性問題,對癥綜合施策,提高辦案質(zhì)效。

三是重要業(yè)務(wù)態(tài)勢。主要是指立足各個業(yè)務(wù)條線的重要職能,堅持靜態(tài)數(shù)據(jù)動態(tài)看,通過數(shù)據(jù)變化把握業(yè)務(wù)工作的發(fā)展趨勢。比如,2023年11月,最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范辦理民事再審檢察建議案件若干問題的意見》。實施一年之際,民事再審檢察建議案件辦理中還有哪些難點、堵點,就應(yīng)有個分析。2024年,最高人民檢察院專門開展了這方面調(diào)研,持續(xù)推動破解難題,完善配套管理制度。再比如,根據(jù)刑事訴訟法規(guī)定,“對于公安機關(guān)管轄的國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪案件,需要由人民檢察院直接受理的時候,經(jīng)省級以上人民檢察院決定,可以由人民檢察院立案偵查”。最高人民檢察院黨組部署激活這項機動偵查職能,各級檢察機關(guān)跟進落實,辦理了一批案件。最高人民檢察院對機動偵查案件辦案質(zhì)效情況作了分析,強調(diào)機動偵查重在依法穩(wěn)慎、務(wù)必搞準(zhǔn),嚴格把握法定條件和程序,更加注重偵辦有示范引領(lǐng)意義的典型案件,確保辦準(zhǔn)、辦好,并且要求所辦案件要經(jīng)省級檢察院檢察長批準(zhǔn),報最高人民檢察院備案。

(二)準(zhǔn)確理解和抓實案件管理

案件是檢察履職辦案的基本載體。案件管理是圍繞案件辦理進行的管理,側(cè)重于對案件的分配、流程、實體等進行全方位管理,確保案件分配科學(xué)、過程可控、結(jié)果公正,推動把司法責(zé)任制落實到每一個案件、每一個辦案環(huán)節(jié)、每一個辦案組織、每一名檢察官。案件管理的重點是三個方面:

一是優(yōu)化辦案職權(quán)劃分,實現(xiàn)案件科學(xué)分配。案件由誰來辦、如何分配,是案件管理首先需要解決的問題。習(xí)近平總書記強調(diào),“要深化訴訟制度改革,推進案件繁簡分流、輕重分離、快慢分道”。案件科學(xué)分配,主要是根據(jù)案件的具體性質(zhì)、難易程度等,交由不同層級辦案組織進行辦理、決定。對于一般案件,可按照業(yè)務(wù)部門和辦案組織設(shè)置進行分案,嚴格執(zhí)行“隨機分案為主、指定分案為輔”的案件承辦確定機制,確保案件分配公平公正。對于重大疑難復(fù)雜案件,可根據(jù)辦案職權(quán)劃分,交由相應(yīng)辦案主體提出處理意見、作出處理決定。修訂后的《關(guān)于人民檢察院全面準(zhǔn)確落實司法責(zé)任制的若干意見》,對司法辦案組織及運行機制、司法辦案職權(quán)等作出明確規(guī)定,各級檢察機關(guān)要認真抓好落實。

二是深化辦案流程管理,實現(xiàn)案件節(jié)點監(jiān)控。流程管理是管理學(xué)中的一種重要管理模式,主要通過設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、控制行為等,對生產(chǎn)過程實施評估和檢查,能夠持續(xù)改進、動態(tài)監(jiān)測、事前預(yù)防各種質(zhì)量問題。習(xí)近平總書記強調(diào),“守法律、重程序,這是法治的第一位要求”。在案件管理中引入流程管理,重在遵循訴訟程序、辦案流程等,完善常態(tài)化預(yù)警、提醒、督促制度,及時糾正程序問題,有效預(yù)防實體問題。要及時對辦案期限、辦案節(jié)點等進行提醒督促,有效防止該辦不辦、超期辦案、簡案慢辦等問題的發(fā)生,防止形成“積案”“掛案”。流程監(jiān)控要當(dāng)好“無形的手”,堅持以程序管理保障實體辦理,不影響檢察業(yè)務(wù)正常辦理,不干預(yù)履職辦案依法進行。

三是強化辦案實體管理,實現(xiàn)案件結(jié)果公正。加強案件管理,既要關(guān)注案件辦理過程,也要關(guān)注案件辦理結(jié)果。習(xí)近平總書記主持召開中央政治局常委會會議審議通過的《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》,明確強調(diào)“加強審判權(quán)、檢察權(quán)運行監(jiān)督管理,明確法院院長、庭長和檢察院檢察長、業(yè)務(wù)部門負責(zé)人監(jiān)督管理權(quán)力和責(zé)任,健全審判人員、檢察人員權(quán)責(zé)清單”。要在全面準(zhǔn)確落實司法責(zé)任制的基礎(chǔ)上,進一步細化完善檢察官職權(quán)清單、檢察輔助人員職責(zé)清單、入額院領(lǐng)導(dǎo)辦案清單、業(yè)務(wù)部門負責(zé)人審核清單,壓實各類主體對檢察履職辦案活動的監(jiān)督管理責(zé)任,確保案件處理結(jié)果經(jīng)得起法律、歷史和人民的檢驗。檢察機關(guān)上下級是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,檢察長領(lǐng)導(dǎo)檢察院工作,既是法律規(guī)定,也是中央要求。中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)全面落實司法責(zé)任制的意見》強調(diào),“堅持突出檢察官辦案主體地位與檢察長領(lǐng)導(dǎo)檢察院工作相統(tǒng)一。檢察官對檢察長負責(zé),在職權(quán)范圍內(nèi)決定辦案事項。檢察長不同意檢察官處理意見的,可以提出復(fù)核意見,或者提交檢察委員會討論,必要時也可以直接作出決定”。檢察長要落實政治責(zé)任、法律責(zé)任,切實管好檢察官辦案。分管副檢察長、業(yè)務(wù)部門負責(zé)人等要在職責(zé)范圍內(nèi),加強對檢察官辦案的審核把關(guān)。

(三)準(zhǔn)確理解和抓實質(zhì)量管理

案件質(zhì)量是司法辦案的生命線。質(zhì)量管理是圍繞案件質(zhì)量進行的管理,側(cè)重于促進辦案實體、程序、效果有機統(tǒng)一,要求抓好案件審查、認定、處理等環(huán)節(jié),抓好案件質(zhì)量檢查與評查,抓好司法責(zé)任認定與追究,做實有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究。質(zhì)量管理主要包括三個層次的問題:

第一,質(zhì)量管理的第一責(zé)任人是檢察官,必須堅持自我管理與外部監(jiān)督相統(tǒng)一。習(xí)近平總書記指出,要“讓司法人員集中精力盡好責(zé)、辦好案,提高司法質(zhì)量、效率、公信力”。檢察官是質(zhì)量管理的第一責(zé)任人和決定性因素,檢察官自我管理是質(zhì)量管理的重要基礎(chǔ)。增強質(zhì)量意識,依法審查證據(jù)、認定事實、適用法律,是每名檢察官的職責(zé)所在,是高質(zhì)效辦好每一個案件的關(guān)鍵所在。質(zhì)量管理不是“秋后算賬”,不能等到案件質(zhì)量出了問題才加強管理、追責(zé)問責(zé),必須注重抓前端、抓過程。在管理學(xué)中,質(zhì)量管理方面比較經(jīng)典的模式就是ISO9000族標(biāo)準(zhǔn)管理模式,主要是對產(chǎn)品或服務(wù)實現(xiàn)的全過程進行有效控制,以穩(wěn)定地提供符合要求的產(chǎn)品或服務(wù)。這同樣適用于案件質(zhì)量管理。同時,要聚焦檢察權(quán)運行容易出問題的環(huán)節(jié),強化對刑事不捕不訴、檢察偵查、民事行政監(jiān)督等制約監(jiān)督。高質(zhì)效辦案的過程就是高質(zhì)量管理的過程,辦理過程依法、規(guī)范、高效,辦案質(zhì)量自然可期。要把質(zhì)量管理融入案件辦理全過程,通過檢察官自我管理強化質(zhì)量把控,通過對檢察官辦案的外部監(jiān)督強化質(zhì)量把關(guān),有效預(yù)防、及時糾正影響案件辦理質(zhì)效的問題,確保政治效果、法律效果和社會效果有機統(tǒng)一。

第二,質(zhì)量管理應(yīng)該設(shè)立一個質(zhì)檢程序,必須堅持質(zhì)量檢查與質(zhì)量評查相銜接。如同工廠的產(chǎn)品要有一個質(zhì)檢程序一樣,對每一起案件也應(yīng)該設(shè)立一個質(zhì)檢程序。案件辦完之后,事實認定、證據(jù)采信、法律適用、釋法說理、辦案程序等方面究竟如何,需要建立完善檢查評查機制。2025年最高人民檢察院制定了《人民檢察院案件質(zhì)量檢查與評查工作規(guī)定(試行)》,對案件質(zhì)量檢查與評查工作作出全面規(guī)范。關(guān)于案件質(zhì)量檢查,主要由辦案部門和辦案檢察官在歸檔前對所辦案件的質(zhì)量進行檢查。對發(fā)現(xiàn)的問題,根據(jù)不同情形依法作出處理,該補正的補正,該糾正的糾正。關(guān)于案件質(zhì)量評查,主要是對已辦結(jié)案件的質(zhì)量進行評查,一般由案管部門統(tǒng)籌組織,會同辦案部門共同開展,最終形成個案評查報告、確定評查結(jié)果等次。案件質(zhì)量檢查與評查既有聯(lián)系、也有區(qū)別,共同構(gòu)成對案件質(zhì)量的全面科學(xué)評價。要探索由不同主體、不同層級,采用不同形式,各有側(cè)重地開展檢查評查。將檢察官自查、辦案部門檢查、案管部門組織評查等結(jié)合起來,逐步做到“每案必檢”。著力推動建立健全全覆蓋的案件質(zhì)量檢查評查機制,實現(xiàn)常態(tài)化、規(guī)范化和實質(zhì)化,也要防止疊床架屋、反復(fù)去查,重心是壓實檢察官的自查意識、自查責(zé)任。堅持重點評查和常規(guī)抽查相結(jié)合,抓好對刑事撤回起訴、判決無罪、訴判不一等重點案件以及民事、行政、公益訴訟檢察中容易發(fā)生問題案件的逐案評查,隨機選取一定數(shù)量或者比例的案件進行常規(guī)抽查。注重強化對案件審查報告、起訴書等重要法律文書的檢查評查,檢驗質(zhì)效、發(fā)現(xiàn)問題。案件審查是檢察機關(guān)的重要職能,案件審查報告是反映案件審查職能履行情況的重要載體。人民檢察院組織法明確規(guī)定,“對刑事案件進行審查,批準(zhǔn)或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人”,“對刑事案件進行審查,決定是否提起公訴,對決定提起公訴的案件支持公訴”。在辦理審查逮捕、審查起訴案件中,除了要闡明證據(jù)審查、事實認定、法律適用等內(nèi)容,還要審查有無漏捕、漏訴,還應(yīng)當(dāng)審查案件管轄、強制措施等監(jiān)督事項。同時,不僅逮捕、起訴需要審查,各項檢察業(yè)務(wù)都離不開全面細致的審查工作。要通過案件質(zhì)量檢查評查,推動更好履行案件審查職能。

第三,質(zhì)量管理與司法責(zé)任相伴而生,必須堅持正向激勵與反向約束相結(jié)合。習(xí)近平總書記強調(diào),“凡是進入法官、檢察官員額的,要在司法一線辦案,對案件質(zhì)量終身負責(zé)”。如果沒有司法責(zé)任的認定與追究,質(zhì)量管理就容易流于形式,終身負責(zé)更是無從談起。案件評查之后,還要做好結(jié)果運用的“后半篇文章”。認定屬于優(yōu)質(zhì)案件的,可以按照相關(guān)規(guī)定給予表彰獎勵,激勵檢察人員擔(dān)當(dāng)作為、履職盡責(zé);認定屬于不合格案件的,在依法糾正案件處理結(jié)果的同時,應(yīng)當(dāng)在研判甄別后開展司法責(zé)任認定與追究工作。最高人民檢察院黨組研究決定,由檢務(wù)督察部門牽頭負責(zé)落實和完善司法責(zé)任制,以及檢察權(quán)運行制約監(jiān)督工作。要堅持“誰辦案誰負責(zé)、誰決定誰負責(zé)”,科學(xué)界定、合理區(qū)分檢察權(quán)行使情況,依法依規(guī)明確責(zé)任認定、劃分和承擔(dān),做到權(quán)責(zé)一致。嚴格辦案程序和規(guī)則,確保檢察權(quán)運行順暢、機制科學(xué)。推動檢察官懲戒制度實質(zhì)化運行,做實追責(zé)懲戒這一重要環(huán)節(jié),逐步總結(jié)提煉定責(zé)追責(zé)的原則,準(zhǔn)確認定和區(qū)分故意責(zé)任和重大過失責(zé)任,依法依規(guī)追究司法責(zé)任,真正讓司法責(zé)任制形成閉環(huán)、“長出牙齒”。除了案件評查以外,對于業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)檢查、案件流程管理、反向?qū)徱暤劝l(fā)現(xiàn)的違反檢察職責(zé)線索,也應(yīng)依規(guī)移送檢務(wù)督察部門處理。

(四)準(zhǔn)確把握“三個管理”之間的關(guān)系

業(yè)務(wù)管理重在把準(zhǔn)方向、把握趨勢,抓實業(yè)務(wù)運行中的政策引導(dǎo)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和辦案督導(dǎo);案件管理聚焦辦理流程、辦理結(jié)果,既要確保在實體上實現(xiàn)公平正義,也要在程序上讓公平正義更好更快實現(xiàn);質(zhì)量管理堅持預(yù)防在先、追責(zé)在后,讓高質(zhì)效案件受激勵、低質(zhì)效案件有壓力。同時也要看到,“三個管理”雖各有側(cè)重、但有機聯(lián)系,相互銜接、相互貫通,你中有我、我中有你。實踐中要一體落實到位,讓履職辦案全鏈條各環(huán)節(jié)得到有效管理和制約監(jiān)督。比如,《關(guān)于辦理醉酒危險駕駛刑事案件的意見》規(guī)定,血液酒精含量在180mg/100ml以上的案件一般不適用緩刑。案管部門通過業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析,發(fā)現(xiàn)存在在此標(biāo)準(zhǔn)以上適用緩刑的情況。這就是側(cè)重宏觀,通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析進行業(yè)務(wù)管理。根據(jù)這些分析,業(yè)務(wù)部門組織開展類案檢查,檢視醉駕案件辦理中存在哪些普遍性、傾向性問題,這就從業(yè)務(wù)管理轉(zhuǎn)向案件管理;同時,逐案評查檢察官提出的量刑建議是否就是緩刑,對確有錯誤判決為什么沒有提出抗訴,這就從案件管理轉(zhuǎn)向質(zhì)量管理。檢務(wù)督察部門對于具有主觀故意或重大過失的,依照有關(guān)規(guī)定追究司法責(zé)任,就是以司法責(zé)任落實促進案件質(zhì)量提升。整個過程體現(xiàn)了“三個管理”之間的貫通,體現(xiàn)了案管部門、業(yè)務(wù)部門、檢務(wù)督察部門等管理主體與協(xié)同管理部門之間的貫通。

加強“三個管理”,根本目的是推動做實高質(zhì)效辦好每一個案件。從簡單數(shù)據(jù)管理轉(zhuǎn)到加強“三個管理”,不是換了個名稱、提了個概念,而是理念上的更新、內(nèi)容上的拓展�？茖W(xué)評價案件辦理質(zhì)效、檢察履職實績,必須改變簡單用“數(shù)量”“指標(biāo)”評價的慣性思維,切實把高質(zhì)效辦好每一個案件作為重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。要通過加強“三個管理”,進一步探索符合司法規(guī)律、檢察規(guī)律的激勵措施。當(dāng)前,要把構(gòu)建科學(xué)完備的高質(zhì)效辦案規(guī)范體系作為重要抓手,切實明確什么樣的案件才能稱得上高質(zhì)效案件,進而發(fā)揮牽引、示范作用。在準(zhǔn)確把握履職辦案特點和規(guī)律基礎(chǔ)上,積極探索、分類構(gòu)建檢察機關(guān)高質(zhì)效辦案的規(guī)范體系。比如,著力構(gòu)建刑事指控體系,規(guī)范量刑建議和量刑裁判關(guān)系,完善辦理逮捕案件規(guī)范,修訂起訴和不起訴案件質(zhì)量規(guī)范,規(guī)范認罪認罰從寬制度適用。完善民事檢察、行政檢察支持監(jiān)督和不支持監(jiān)督案件辦案規(guī)范等。檢察公益訴訟要總結(jié)案件特點,逐步完善重點辦案環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域立案規(guī)范、辦案指引。各業(yè)務(wù)條線都要加強研究探索,盡快明確本條線主要業(yè)務(wù)門類、業(yè)務(wù)領(lǐng)域的高質(zhì)效辦案規(guī)范,作為履職辦案、質(zhì)效評價的重要依據(jù)。

四、積極構(gòu)建檢察“大管理”格局

檢察管理覆蓋檢察工作各個領(lǐng)域、各個方面,“三個管理”雖是重心所在、但非全部內(nèi)容。要堅持以習(xí)近平法治思想為指引,堅持講政治與講法治有機統(tǒng)一,立足法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè),在一體抓實“三個管理”基礎(chǔ)上,構(gòu)建檢察“大管理”格局,以高水平管理促進高質(zhì)效辦案,全面提升檢察工作整體效能。

(一)為什么要構(gòu)建檢察“大管理”格局

在檢察機關(guān)內(nèi)部,不同層級、不同部門都有各自相應(yīng)的管理職責(zé),同一層級、同一部門也有多種不同的管理職責(zé)。讓各種不同歸屬、不同性質(zhì)的管理職責(zé)同向發(fā)力、形成合力,讓檢察業(yè)務(wù)、檢察隊伍、檢察政務(wù)有機融合、互相促進,是檢察管理實現(xiàn)科學(xué)化、現(xiàn)代化的必由之路。構(gòu)建檢察“大管理”格局,是有效整合檢察資源的必然要求,是一體抓實“三個管理”的客觀需要,是推動高質(zhì)效辦案的重要依托。構(gòu)建檢察“大管理”格局,要遵循管理規(guī)律,把握檢察權(quán)運行特點,著眼于深化一體履職、打破部門壁壘、明確權(quán)責(zé)歸屬,在更高層次上實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的平衡、放權(quán)與管權(quán)的統(tǒng)一、管案與管人的結(jié)合。要圍繞高質(zhì)效辦好每一個案件,推動檢察管理達到更高境界,實現(xiàn)從被動到主動、從要求到自覺、從額外到分內(nèi)、從生疏到習(xí)慣,成為檢察工作高質(zhì)量發(fā)展的題中應(yīng)有之義。

(二)全面把握檢察“大管理”格局

構(gòu)建檢察“大管理”格局,意在把檢察管理深度融入檢察工作,促進主體作用發(fā)揮更好、資源配置更優(yōu)、辦案質(zhì)效更高。

一是管理主體全方位。檢察管理是一項系統(tǒng)工程,在不同層級、不同主體、不同部門有不同體現(xiàn),絕不是案管部門一家的事,必須明晰各管理主體及協(xié)同管理部門的職責(zé)。各級檢察機關(guān)、各個部門、各個辦案組織都要自覺融入檢察“大管理”格局,從中找準(zhǔn)職責(zé)定位,攜手抓實檢察管理。檢察長和檢察委員會主要發(fā)揮宏觀管理的領(lǐng)導(dǎo)作用,把握檢察工作發(fā)展的方向、全局、重點。業(yè)務(wù)部門和檢察官主要發(fā)揮自我管理的基礎(chǔ)作用,通過案件管理來落實質(zhì)量管理、促進業(yè)務(wù)管理。案管部門主要發(fā)揮業(yè)務(wù)管理的樞紐作用,通過業(yè)務(wù)管理來推動案件管理、質(zhì)量管理。檢務(wù)督察部門主要發(fā)揮督促檢查和司法責(zé)任認定與追究作用,加強檢察管理與司法責(zé)任落實的有序銜接。政工部門主要發(fā)揮干部人事管理作用,推動管案與管人有機結(jié)合。辦公室等綜合部門要發(fā)揮好服務(wù)保障職能,研究室等部門要積極成為檢察管理實踐問題的發(fā)現(xiàn)者和對策的研究者、法律統(tǒng)一正確適用的指導(dǎo)者,新聞宣傳部門要完善涉檢輿情監(jiān)測、反饋機制,通過社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督檢視檢察管理的不足,檢察技術(shù)信息部門要發(fā)揮信息技術(shù)、數(shù)字技術(shù)的支撐作用,共同推動檢察管理提質(zhì)增效。

二是管理內(nèi)容全領(lǐng)域。構(gòu)建檢察“大管理”格局,必須完善在履職中管理、在管理中履職的機制,確保檢察工作全過程各環(huán)節(jié)都有管理,防止出現(xiàn)管理真空。圍繞檢察業(yè)務(wù),重在持續(xù)深化檢察業(yè)務(wù)管理、案件管理、質(zhì)量管理,推動做實高質(zhì)效辦好每一個案件、“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”這一新時代新征程檢察履職辦案的基本價值追求。圍繞檢察隊伍,重在抓實從嚴治檢、干部管理等,有力鍛造忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)倪^硬檢察鐵軍,持續(xù)擦亮堅定擁護“兩個確立”、堅決做到“兩個維護”的鮮明政治底色,持續(xù)彰顯求真務(wù)實、擔(dān)當(dāng)實干的新時代新征程檢察人員的鮮明履職特征。圍繞檢察政務(wù),重在加強行政管理、檢務(wù)保障、基礎(chǔ)建設(shè)、科技賦能等,更好服務(wù)和推動檢察工作高質(zhì)量發(fā)展。

三是管理對象全覆蓋。檢察管理既包括對“案”的管理,也包括對“人”的管理。構(gòu)建檢察“大管理”格局,必須把管案與管人有機結(jié)合起來,激發(fā)各類檢察人員參與管理、接受管理的自覺性和主動性。要正確處理好檢察管理與檢察人員考核的關(guān)系。取消一切不必要、不恰當(dāng)、不合理考核,并不是取消所有考核。黨的二十大報告強調(diào)“完善干部考核評價體系”。檢察官法專章規(guī)定“檢察官的考核、獎勵和懲戒”。要在優(yōu)化檢察管理中,進一步完善檢察人員考核評價體系,一體做好干部任免、獎優(yōu)罰劣等工作,持續(xù)營造能者上、優(yōu)者獎、庸者下、劣者汰的良好環(huán)境,決不能讓干多干少一個樣,干好干差一個樣。

(三)與時俱進完善檢察“大管理”格局

加強檢察管理是一門大學(xué)問,能否抓實關(guān)鍵在于各級檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的認識、決心和責(zé)任感,必須進一步樹立科學(xué)理念,優(yōu)化管理方法。

檢察管理不是靜態(tài)結(jié)果,而是動態(tài)過程。加強檢察管理的過程就是解決問題的過程,解決問題的成果就是加強檢察管理的成果。要樹立“動態(tài)管理”的意識,堅持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向,對檢察管理實踐中可能產(chǎn)生的問題,加以動態(tài)性研判、即時性分析和針對性解決,持續(xù)完善制度機制,確保管理及時高效。

檢察管理不是單向監(jiān)督,而是良性互動。檢察人員是檢察工作的主體,深化落實檢察管理要更好實現(xiàn)對“人”的管理和服務(wù)。要樹立“以人為本”的意識,使檢察人員既成為管理的主體、也成為服務(wù)的客體。注重增強通過多元管理主體的協(xié)同協(xié)作,增強管理主體與管理對象的協(xié)調(diào)互動,提升管理內(nèi)容的合理性、服務(wù)舉措的實效性,調(diào)動檢察人員的積極性和主動性,切實強化自主管理效能。

檢察管理不是一味約束,而是激發(fā)激勵。沒有管理不行,管得太死也不行。管理不是讓人瞻前顧后、畏首畏尾,而要激發(fā)內(nèi)生動力、激勵擔(dān)當(dāng)作為。要樹立“嚴管厚愛”的意識,進一步優(yōu)化檢察管理的具體方式,統(tǒng)籌完善追責(zé)懲戒與履職保護等機制,確保管理到位不缺位、適度不過度,更好促進檢察人員依法履職、保障檢察權(quán)公正行使。

五、結(jié)語

構(gòu)建檢察“大管理”格局,一體抓實“三個管理”,推動高質(zhì)效辦案,是檢察工作高質(zhì)量發(fā)展的“必答題”,但總體上還是個新課題,需要全體檢察人在實踐中不斷探索和完善。各級檢察機關(guān)要更加緊密地團結(jié)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央周圍,以高質(zhì)量檢察管理促進高質(zhì)效檢察履職,努力為以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)作出更大貢獻!

本文系應(yīng)勇同志2025年3月在國家檢察官學(xué)院春季學(xué)期首批調(diào)訓(xùn)班授課時所講整理而成。

(全文見《人民檢察》2025年第7期)