關東解放區確定明確檢察機關的法律監督性質。圖為解放戰爭時期關東地區檢察署

　　五四憲法確認檢察機關的一般監督權

　　1954年5月21日《人民日報》刊發社論首次明確提出人民檢察機關是國家法律監督機關 

 

　　追本溯源，中國檢察制度享有監督職能可謂是源遠流長。　

　　自秦漢時始，歷代王朝的御史都負有“糾察百官”、“辨明冤枉”的職責———這頗類似于今天的檢察監督。1906年檢察制度正式引入中國以后，“檢視查驗違法行為”就成了一項主要職能。　

　　而人民檢察制度一經建立，便與法律監督難舍難分。　

　　從1932年建立蘇維埃檢察機構時始，各級工農檢察委員會(部)都被賦予一般監督與職務犯罪偵查職能。1947年6月《關東各級司法機關暫行組織條例草案》規定:“關東所有各機關、社團，無論公務人員或一般公民，對于法律是否遵守之最高檢察權，均由檢察官實行之。”這一規定標志著人民檢察制度向法律監督邁出了重要的一步。　

　　新中國成立后，檢察機關法律監督的定位逐漸寫入黨的文件和法律之中。1954年5月21日，《人民日報》發表社論《加強檢察工作保障國家建設》。這篇社論第一次提出“作為國家法律監督機關的人民檢察署……”　

　　檢察制度再次迎來光明是在改革開放之后。1979年7月，第五屆全國人大二次會議通過的《人民檢察院組織法》，第一次明確規定人民檢察院是國家的法律監督機關。1982年通過的《中華人民共和國憲法》，進一步確定了檢察機關的這一法律定位。　

　　變幻的是時空，不變的是法律監督這一靈魂。 

　　A 模仿蘇聯規定一般監督權 

　　學習、移植蘇聯法律制度，是創建時期人民檢察制度的一個重要特點。檢察機關的一般監督權也是如此。　

　　據檢察理論奠基人王桂五考證，一般監督是列寧提出來的，首先實行于蘇聯，指的是:檢察機關對有關國家機關違反法律的行政決定和措施，以及對國家機關工作人員的違法行為實行的檢察監督活動。而最高人民檢察署副檢察長李六如在《檢察制度綱要》中，將蘇聯的法律監督解構為司法監督和一般監督兩種。前者是檢察司法機關有無違法判決與事件，后者是檢察政府機關、公務人員等有無違法。　

　　新中國成立后，我國也開始在檢察工作和法學研究中使用一般監督的提法———　

　　“最高人民檢察署對政府機關、公務人員和全國國民之嚴格遵守法律，負最高的檢察責任”(1949年9月27日《中華人民共和國中央人民政府組織法》第二十八條)。　

　　最高人民檢察署“檢察全國各級政府機關、公務人員和全國國民是否嚴格遵守中國人民政治協商會議共同綱領，人民政府的方針政策與法律法令”(1951年9月3日《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》第三條)。　

　　在王桂五看來，這里所說的“各級政府機關”，不僅是指地方政府機關，而且包括中央政府機關。而按照法律規定，地方各級檢察機關是無權監督中央政府機關的。因此，在1954年的《人民檢察院組織法》中就改正了這種文字表述上的不確切性，規定地方各級人民檢察院“對于地方國家機關的決議、命令和措施是否合法，國家機關工作人員和公民是否遵守法律，實行監督”。這在《王桂五論檢察》一書中有深刻論述。王桂五認為，這就使檢察機關的一般監督職權的范圍更加明確，而不至于發生誤解。　

　　對于一般監督的形式，上述《人民檢察院組織法》第八條規定:最高人民檢察院發現國務院所屬各部門和地方各級國家機關的決議、命令和措施違法的時候，有權提出抗議;地方各級人民檢察院發現本級國家機關的決議、命令和措施違法的時候，有權要求糾正;如果要求不被接受，應當報告上一級人民檢察院向它的上一級機關提出抗議……　

　　“中華人民共和國最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權。”1954年《憲法》第八十一條對檢察機關的一般監督權給予了最高確認。 

　　B 一般監督的典型試驗 

　　為什么要開展一般監督?李六如在《檢察制度綱要》中作了說明:中國由于剛解放不久，暗害分子還很多。因此，刑事檢舉在檢察職能中還占有相當重要的地位，當然，由于當時社會人員成分很復雜，為了維護國家和人民的利益，法律上的監督(指一般監督，編者注)同樣不應輕視。　

　　在這樣的背景下，20世紀50年代初期，高檢設置了一般監督廳，廳長是老紅軍王立中。　

　　但一般監督工作開展起來并不順利。因為法律規定太寬泛，對于一般監督的認識不同，一些檢察院把握不好，大到國家法令、決定，小到生活瑣事都進行監督，引起有關部門的不滿。對此，時任最高人民檢察院檢察長的張鼎丞派人到天津、山西、河北調查。調查的結果讓人啼笑皆非———一些檢察院監督國營商店的螃蟹跑掉、韭菜爛掉、工廠勞動環境差、灰塵多、噪音大等小事，絕大部分案件“均夠不上一般監督范圍”，真正對國家機關的決議和命令進行監督的很少。　

　　為了改變這種狀況，1953年部署的一系列試點工作、典型試驗中，要求將一般監督的重點，放在監督各項財經法令的執行和農村基層組織的違法現象方面。在試點工作中，除向黨政領導機關反映情況外，還應向主管機關提出糾正違法的建議。　

　　下面這一份建議書，是難得的歷史資料，由王桂五收集。當時的情況是:廣東省陽春縣人民檢察院發現縣人民委員會不按照法律規定的期限召開人民代表大會，于是向縣人民委員會發出了建議書，要求加以糾正和改進。　

　　陽春縣人民委員會:　

　　我院根據副檢察長列席你會委員會初步所發現的問題，對你會執行《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》的情況依法進行了檢查，經檢查結果發現有下列問題:　

　　1.陽春縣第一屆人民代表大會于1954年6月27日召開，至現在已兩年又兩個月，僅于1956年1月7日召開了第二次會議。不執行《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》第十條“省、直轄市、縣市、市轄區人民代表大會會議每年舉行二次”的規定。　

　　2.陽春縣人民委員會于1956年1月10日正式成立之后，于2月18日、7月16日、9月14日先后召開三次委員會會議。不執行《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》第二十九條“縣級以上人民委員會每月舉行一次”的規定。　

　　……　

　　根據上述情況，我院按照《中華人民共和國人民檢察院組織法》第八條的規定，向你會提出建議書，要求你會采取措施，糾正和防止違法，以保證國家法律的貫徹執行:　

　　1.你會今后應該按照法律規定依時召開縣人民代表大會會議和縣人民委員會議。　

　　2.你會應該組織所屬干部(包括區鄉干部)進行一次法律學習。因為你會的決議、措施屢次發生違法與你會干部的法律知識不高有很大關系，必須通過學習使之提高，防止違法事件繼續發生。　

　　3.你會會后作的決議、命令、措施，請抄送給我院一份。　

　　請你會依法召開全體委員會議審查此建議書，開會審查的日期應該在接信后20天內，具體時間和地點請通知我院派人員參加，并將處理結果書面答復我院。　

　　……　

　　兼檢察長　葉超 

　　副檢察長　柯金水一九五六年九月二十日 

　　陽春縣人民委員會接到縣檢察院的建議書后，召開會議進行討論，并且提出糾正不按期召開人大會議和委員會議的措施。廣東省人民檢察院將陽春縣檢察院的建議書轉發全省各縣檢察院，要求各縣都進行一次檢查。　

　　1956年11月10日，《人民日報》刊登《接受縣檢察院建議，陽春縣糾正了不依期召開人代會的現象》的報道，北京人民廣播電臺也作了廣播。不久，《南方日報》報道了廣東全省各地糾正不按期召開人代會的情況。 

　　C 一般監督“備而待用” 

　　然而，僅僅時隔一年，類似陽春縣檢察院的做法卻受到了嚴厲的批判。從1957年的反右斗爭開始，法律規定的法律監督職權受到了錯誤的批判，一般監督、偵查監督、審判監督、勞改監督等被說成是束縛專政手足，不利于對敵專政。　

　　“監督”二字成了忌諱，法律監督變成禁區，甚至人民檢察院后來也被砸爛了。　

　　在這樣的社會環境中，老檢察人的個人命運也跌宕起伏，但他們中的一些人仍對一般監督職能癡心不改，王桂五就是其中一位。　

　　到了青海以后，他整日一言不發，心情非常壓抑。而讓他的心情“柳暗花明”甚至“興奮起來”的，是在青海遇到了可以說明一般監督工作必要性的“鮮活個案”———　

　　青海省委在檢查省委常委、主管政法工作的副省長薛克明同志的錯誤時，發現在他主持起草的文件、報告和講話中，有500余條是違反中央的政策、法令的。其中非常典型的是，薛克明對中央提出的“少殺長判”政策的解釋。他說，少殺長判就是判刑要以十五年為起點，以二十年為標準，以無期徒刑為界限。顯然，這是任意曲解黨和國家的政策，是對工作的瞎指揮。 

　　得到這個材料后，王桂五馬上行動起來:“我根據批判我時涉及的問題以及我認為需澄清的問題，寫了《對檢察工作的若干意見》，共計十個問題，寄給了毛主席、周總理、少奇同志、彭真同志和高檢張鼎丞檢察長。在這個意見中，我反映了薛克明的500條，并據此提出了應該開展一般監督工作的意見。”　

　　薛克明的材料果然很有說服力。很快，對王桂五的處分就撤銷了。　

　　但是，總體說來，經過多年的實踐，不少人認為一般監督并不適合中國的司法實際。劉少奇、彭真曾指示檢察機關可以不做一般監督工作，但要保留一般監督職權，“備而待用”。　

　　經請示中央不搞一般監督后，法律監督的范圍被總結為“一方面是進行偵查、批捕、起訴、出庭支持公訴;另一方面是對國家機關和國家機關工作人員的違法行為實行監督”(《1958年以來檢察工作基本總結》。徐益初:實踐中探索中國特色的檢察制度)。 

　　D 法律監督突出重心 

　　“鑒于同各種違法亂紀行為作斗爭的極大重要性，憲法修改草案規定設置人民檢察院。”1978年3月，葉劍英在《關于修改憲法的報告》中，向參加五屆全國人大一次會議的代表們解釋了設置檢察機關的意義。當代中國檢察制度由此掀開了嶄新的一頁。　

　　但是，對于檢察機關的性質定位，一直存有爭議。對此，《人民檢察院組織法》如何擺布?當時有兩種意見:一種意見認為人民檢察院是國家的檢察機關;另一種意見希望規定為國家的法律監督機關。彭真在聽取全國人大法工委匯報后，表態同意第二種意見。　

　　1979年7月，五屆全國人大二次會議期間，時任全國人大常委會法制委員會主任的彭真在《關于七個法律草案的說明》中提出，“列寧在十月革命后，曾堅持檢察機關的職權是維護國家法制的統一。我們的檢察院組織法運用列寧這一指導思想，確定檢察院的性質是國家的法律監督機關”。隨后在本次會議上通過的《人民檢察院組織法》，第一次明確規定人民檢察院是國家的法律監督機關。1982年通過的《憲法》，進一步確立了檢察機關的法律監督地位。　

　　在檢察業務工作上，《人民檢察院組織法》草稿中曾保留過一般監督和民事訴訟監督條款，認為可作為刑事檢察的對稱———非刑事檢察。但后來都被刪去了。按照憲法規定，凡對國家機關的決議、命令和措施是否合法開展的一般監督由權力機關承擔，而司法監督權則由全國人大授權檢察機關行使。所以，憲法在規定人大的職權時，盡量避免使用法律監督用語，而將這一詞匯獨獨留給了檢察機關，這與它對檢察機關的憲法定位是一脈相承的。　

　　“備而待用”的一般監督正式取消后，盡管《人民檢察院組織法》仍保留了檢察機關負有“對于叛國案、分裂國家案以及嚴重破壞國家的政策、法令、政令統一實施的重大犯罪案件，行使檢察權”的規定，但實踐中已是鮮有運用。　

　　檢察機關的法律監督職能、范圍一直在調整。除了1996年修改后的《刑事訴訟法》第八條規定檢察機關對刑事訴訟活動開展法律監督外，1982年試行、1991年通過、2007年10月修正的《民事訴訟法》第十四條規定，人民檢察院對人民法院的民事審判活動實行法律監督;1989年4月通過的《行政訴訟法》第六十四條賦予檢察機關對行政訴訟活動的法律監督權。此外，1979年11月通過的《國務院關于勞動教養的補充規定》第五條規定:“人民檢察院對勞動教養機關的活動實行監督”;1990年頒布的《看守所條例》第八條規定:“看守所的監管活動受人民檢察院的法律監督”;1994年通過的《監獄法》第六條規定:“人民檢察院對監獄執行刑罰的活動是否合法，依法實行監督”;1995年通過的《人民警察法》第四十二條規定:“人民警察執行職務，依法接受人民檢察院和行政監察機關的監督”……這些規定共同形成了檢察機關法律監督的完整體系。　

　　如何認識我國法律監督的流變過程?學者甄貞等在其編著的《法律監督原論》一書中認為，雖然國家憲政文件幾經修改，檢察機關的職權范圍也隨之經歷了多次調整，比如從借鑒蘇聯的“一般監督十司法監督”模式，到由“司法監督”縮限為“犯罪監督”，再從“犯罪監督”發展到“訴訟監督”等幾種模式，但檢察機關的法律監督性質從建國初到現在一直沒變，只是其外延在不同時期存在不同的差異。而且這種隨著社會發展態勢而變化的情況，今后還會發生。當前，應當立足現實，抓住守法監督、執法監督和訴訟監督三個領域發展法律監督。　

　　這番分析，對于我們梳理歷史視野下的法律監督，不無裨益。　

　　(感謝王麗麗對本文的貢獻。參考資料:《王桂五論檢察》、《中國特色社會主義檢察制度》、《法律監督原論》、《人民檢察史》畫冊)