江蘇省蘇州市檢察院案管中心運用“蘇州市檢察機關網上案件監督管理平臺”系統監督管理案件。 

　　正人先正己。作為法律監督者,檢察機關必須牢固樹立監督者必須接受監督的觀念,做到自身正、自身硬、自身凈。近年來,檢察機關多措并舉,強化內部監督,不斷促進公正廉潔執法。　

　　“上提一級”:促進提高查辦職務犯罪的力度和質量　

　　根據中央關于深化司法體制和工作機制改革的部署,最高人民檢察院于2009年9月下發實施了《關于省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規定(試行)》,確定將檢察機關辦理職務犯罪案件的審查決定逮捕權由上一級人民檢察院行使。　

　　而在過去,職務犯罪立案、偵查、逮捕、起訴均由同一個檢察機關行使,權力較為集中,容易產生監督不到位的問題,影響檢察機關辦案的公正性和公信力。　

　　改革實施后,各地采取有力措施,認真貫徹落實,不斷總結、研究改革中遇到的新情況、新問題,切實抓好改革實施的各項工作——　

　　通過增設辦案機構,充實人員裝備,組織開展培訓,加強信息化辦案系統建設,為改革的順利實施奠定扎實基礎。　

　　絕大多數省級院均制定了實施細則,根據本地實際,對“上提一級”案件的受案、介入偵查、審查決定逮捕、逮捕執行、延長偵查羈押期限等各個環節,均作出細化的規定,增強可操作性。　

　　針對改革實施中出現的新情況、新問題,加強調查研究,創新完善工作制度和機制。針對“上提一級”后普遍異地報捕、辦案時限緊張以及偵捕溝通不暢等變化,各地積極探索,建立了偵捕銜接、逮捕必要性雙向說明等工作機制,保證改革順利實施。　

　　經過2010年27個省級院的先行改革后,2011年全國檢察機關全部實施了職務犯罪案件審查逮捕程序上提一級改革。　

　　據了解,改革實施以來,各級檢察機關認真執行“上提一級”的規定,改革工作整體上平穩有序,扎實推進,成效明顯——　

　　內部監督制約力度增強。“上提一級”后,上級檢察院加強了對下級檢察院職務犯罪偵查工作的監督制約,一些不符合逮捕條件的案件被依法不予逮捕,有效防止了錯誤逮捕和“以捕代偵”現象的發生。2010年,職務犯罪“上提一級”案件不捕率為8.7%,同比有大幅度上升。　

　　查辦職務犯罪的力度和質量不斷增強。改革后,職務犯罪案件的立案數穩中有升,辦案質量明顯提高。以2010年為例,全國檢察機關共立案偵查各類職務犯罪案件44085人,同比上升6.1%;決定起訴40789人,起訴率為92.1%,同比增加0.5個百分點;有罪判決37145人,有罪判決率為99.9%,同比增加0.1個百分點。　

　　職務犯罪案件的審查逮捕質量明顯提高。“上提一級”之后,審查逮捕決定權相對集中,有利于統一執法尺度,保證審查逮捕質量。在截至2012年1月25日的已結案件中,2011年,職務犯罪案件決定逮捕后撤銷案件3人,不起訴279人。捕后判無罪1人。　

　　立案監督和偵查活動監督更加有力,薄弱環節得到強化。改革實施前,立案監督和偵查活動監督工作在同一檢察院內展開,部門之間受“重配合輕制約”固有觀念的影響,監督實效不強。改革實施后,上級檢察院不僅要對下級檢察院的同級審查逮捕工作進行監督指導,還要進行立案和偵查活動的監督,下級檢察院自偵部門同時接受本級和上級兩級檢察院偵查監督部門的雙重監督,監督效果明顯增強。2011年,全國檢察機關偵查監督部門共提出職務犯罪案件立案建議1021件,偵查部門已立案960件;向偵查部門提出糾正違法192件次,已糾正188件次;向偵查部門建議追捕89人,已捕87人。　

　　檢務督察:加強檢察權的事前事中監督　

　　2007年10月,高檢院印發《最高人民檢察院檢務督察工作暫行規定》(下稱《暫行規定》),標志著具有檢察機關特色的檢務督察制度的建立。檢務督察是指檢務督察部門及其工作人員依照法律和規定對督察對象履行職責、行使職權、遵章守紀、檢風檢容等方面進行的監督檢查和督促落實。目前,全國31個省、市、自治區檢察院和新疆生產建設兵團檢察院以及部分設區市檢察院參照《暫行規定》,制定了符合各省實際的實施辦法,開展了檢務督察工作。　

　　在建立和全面推行檢務督察制度的過程中,高檢院始終貫徹中央關于深化檢察體制和工作機制改革的要求,堅持改革創新、積極探索、實事求是、真抓實干、穩步推進的方針,統一思想認識,加強組織領導,突出工作重點,在試點工作的基礎上,采取有力措施在檢察機關全面推行檢務督察制度——　

　　加強組織領導,落實人員和督察裝備,制定配套制度。高檢院成立了檢務督察委員會,在檢察長的領導下開展工作。檢務督察委員會下設檢務督察室,作為常設的辦事機構。依據《暫行規定》制定了《<最高人民檢察院檢務督察工作暫行規定>實施辦法》、《最高人民檢察院檢務督察委員會議事規則(試行)》、《最高人民檢察院檢務督察暗訪工作規則》等規范性文件和檢務督察文書,制作了檢務督察專用證件。各省級檢察院和部分市級檢察院參照高檢院的做法,成立了檢務督察委員會和檢務督察室。各省級檢察院結合當地實際,制定了檢務督察工作的相關制度和工作機制,進一步明確了檢務督察工作的職責權限、督察內容、督察方式方法以及督察結果運用等內容。　

　　突出督察重點,著力解決人民群眾反映強烈的突出問題。檢務督察工作始終緊緊圍繞人民群眾反映強烈、影響檢察機關執法公信力和外在形象的突出問題展開。確定了六個方面的督察重點:一是對執行高檢院重大工作部署、決議、決定和各項規章制度情況的督察,堅決糾正有令不行、有禁不止的問題,確保令行禁止、檢令暢通;二是對落實辦案安全防范措施包括全程同步錄音錄像情況的督察,堅決防止刑訊逼供和涉案人員自殺、脫逃等重大安全事故的發生;三是對接待群眾來信來訪情況的督察,堅決糾正對來訪群眾冷硬橫推的問題;四是對公訴人員出庭情況進行督察,堅決糾正著裝不規范、行為不端莊的問題;五是對警用裝備使用管理情況的督察,堅決糾正和防止濫用槍支械具,開特權車、霸道車,特別是酒后駕車的問題;六是對遵守檢容風紀情況特別是禁酒令執行情況實施檢務督察,堅決糾正和防止在公共場所損害檢察機關和隊伍形象的問題,維護檢察機關良好聲譽。　

　　方式方法靈活,真抓實干,確保取得實效。堅持把發現問題、提出建議、促進工作作為督察工作的出發點和落腳點。緊緊抓住六個方面的重點,集中力量,采取明察暗訪、突擊督察和現場督察相結合的方式,不下通知、不打招呼,打破常規直接深入基層一線,按照自下而上、逐級督察、通報反饋、督促整改的程序開展工作。　

　　以暗訪和突擊檢查的形式,及時發現苗頭性和傾向性問題,強化對檢察權運行的事前、事中的動態監督,這是檢務督察制度和其他內部監督制度相比所獨有的特點。實踐證明,推行檢務督察制度,有利于確保各項檢察工作的落實,促進公正廉潔執法,提高檢察機關執法公信力——　

　　確保檢令暢通,增強制度執行力。推行檢務督察制度以來,各級檢察院緊緊圍繞檢察中心工作,普遍開展了以落實重大工作決策部署為重點內容的檢務督察活動。高檢院和上級檢察院的重大決策部署一經作出,各地就派出督察組,及時了解工作部署的落實情況,以及存在的困難和問題,并采取針對性措施予以改進。　

　　促進執法辦案活動的公正、規范和廉潔。加強對執法辦案活動的監督,是內部監督的重點,高檢院將在執法辦案活動中遵守辦案程序和辦案紀律、落實辦案安全措施的情況作為檢務督察的主要事項。一是加強了對公訴、反貪、瀆檢等重點執法崗位和環節的監督,糾正了傳喚、拘傳犯罪嫌疑人或被告人的持續時間超過法律規定的時間、在辦案工作區對犯罪嫌疑人實施監視居住等違規辦案問題,規范了辦案程序,嚴肅了辦案紀律;二是規范了辦案工作區的設置和使用管理,及時排除了辦案安全隱患,落實“看審分離”制度和個案安全防范預案制度,強化了辦案安全措施;三是通過以普通群眾身份旁聽法庭,并在庭審結束后征求法官對公訴人員出庭的意見建議,進一步規范了公訴人員出庭行為。　

　　強化檢察機關紀律作風建設。檢務督察的現場督察,對于正在發生的違法違紀行為或者有損檢察機關形象的行為,進行現場處置,及時發現和制止了一些有損檢察機關形象的言行舉止,化解了可能發生的社會矛盾;糾正了一些違法違紀傾向性和苗頭性問題,檢風檢紀方面存在的一些突出問題得到較好解決。值得一提的是,暗訪等督察方式的存在,使得監督無處不在、無時不有,廣大檢察干警遵守各項紀律禁令的自覺性明顯提高。　

　　探索內部監督工作為黨組決策和業務工作服務的新途徑。通過督察及時掌握了依靠其他工作方式難以發現的問題,為黨組在檢察業務工作、隊伍建設和紀律作風建設方面的決策提供了真實情況,加大了決策的針對性和有效性。　

　　案管中心:通過案件集中管理實現即時動態監督　

　　2011年10月28日,高檢院正式成立案件管理辦公室,對高檢院機關案件流程、案件質量和案件統計信息等進行集中管理,并承擔對全國檢察機關案件管理工作的指導職責。這標志著案件管理工作已經成為檢察系統一項重要的綜合業務工作,也標志著全國檢察機關案件管理工作邁入了統一步調、全面展開、大力推進的新階段。　

　　在以往的實踐中,檢察機關形成了現在由各業務部門自行對案件進行管理的模式。隨著形勢的發展變化,這種由各業務部門“各自為陣”、條線分割、相對封閉的管理模式也逐漸暴露出一些弊端,越來越難以適應新形勢的發展需要。　

　　據介紹,傳統管理模式存在的主要問題有:一是重結果、輕過程。各方面重點關注的,大都是逮捕、起訴是否正確,逮捕以后能否訴出,起訴之后能否被判有罪等。不同業務部門之間的監督主要是一種事后監督,難以做到主動、即時、動態監督,不能防患于未然,影響辦案質量和效率。二是重縱向、輕橫向。當前檢察機關的業務部門主要是按照訴訟程序的前后流程來設置的,如職務犯罪偵查、審查逮捕、公訴、控告申訴部門等,具有程序上的縱向性特征,彼此之間相對獨立,橫向業務之間的有效對接不足,容易出現監督脫節,形成監督空檔。三是重部門、輕整體。由于缺乏橫向管理的部門,業務管理呈現出較濃的部門化色彩,缺乏系統性。檢察長、檢察委員會從業務部門獲取的信息一般都偏重于某一業務條線,難以及時、客觀、全面地了解和掌握執法辦案的整體情況,不利于整體統籌和綜合決策。四是對現代管理理論和現代科技手段的借鑒利用不夠。　

　　2011年7月,第十三次全國檢察工作會議提出,高度重視檢察管理,向管理要質量、要效率、要公開、要公正。改革案件分散管理模式,規范案件的來源渠道、立案環節和辦理程序,在地市級以上檢察院和有條件的基層院設置案件管理機構,建立統一受案、全程管理、動態監督、案后評查、綜合考評的執法辦案管理新機制。這為案件管理機構改革指明了方向,明確了任務。　

　　案件管理工作是一項嶄新的、創造性工作,沒有現成的固定模式,高檢院對此要求堅持從實踐中來,到實踐中去。目前,部分地區檢察機關立足本地實際,積極探索案件管理工作,取得了明顯成效,為我國檢察機關案件管理機制改革積累了寶貴經驗。　

　　比如,山西省檢察院2010年8月下發了《關于實施案件集中管理的決定》,明確要求該省各級檢察機關2011年1月起統一實施案件集中管理,并明確定位案件管理部門為檢察機關業務管理機構,對執法辦案活動橫向監督制約,對檢察業務工作統籌管理指揮,采取程序管理和實體監督相結合、以程序管理為主,職能體系較為全面的案件管理模式,發揮管理、監督、指揮、考評職能,形成“源頭控制、全程管理、動態監督、案后評查、綜合考評”的執法辦案管理新機制。　

　　設立案件管理機構,對案件實行統一進出口,實現案件集中管理,是檢察機關貫徹落實科學發展觀,強化內部監督制約,提高管理科學化水平,促進執法規范化和透明度,促進公正廉潔執法,提高辦案質量和效率的戰略舉措。　

　　執法規范化建設:讓每一個執法行為都有明確規范　

　　從2010年12月30日開始,檢察機關執法辦案工作過程中涉及的每一個執法行為、執法環節、執法措施,都有了明確、嚴密、標準、可操作的規定。這一天,高檢院印發《檢察機關執法工作基本規范(2010年版)》(以下簡稱《執法規范》),進一步完善執法制度、規范執法行為,推進檢察機關執法規范化建設。　

　　據了解,《執法規范》既是各級檢察機關所有業務部門、業務崗位的基本操作規程,又是各級檢察機關執法辦案的強制性規范,充分吸納了近些年檢察改革的最新成果和各地加強規范化建設的成功經驗,全面整合了檢察機關執法辦案中的法律規定、司法解釋、業務規范,系統梳理了檢察機關執法辦案工作流程,形成涵蓋檢察機關各個業務部門和各個工作環節的統一、完備、權威的業務工作規范體系,實現了執法標準統一化、執法環節具體化、執法要求明確化,最大限度地減少執法隨意性,有效解決執法辦案中存在的薄弱環節和突出問題,提高辦案質量,促進執法規范化。　

　　從體例結構上來看,根據檢察機關執法特點,《執法規范》以檢察執法流程為重點,適當兼顧檢察業務部門設置,按照總則→控告申訴檢察→職務犯罪偵查與預防→偵查監督工作→公訴工作→監所檢察→民事行政檢察→特殊程序→其他規定等基本流程和邏輯順序展開。這主要基于兩點考慮:一是各項檢察工作既在一定流程中,又具有相對獨立性,一些工作并不全部包括在一個工作流程中,有的工作在每個執法環節都有體現,單純按照檢察工作流程進行規范,會導致重復或遺漏。二是各部門業務有些并不完全獨立,如果按照現行檢察業務部門設置情況,分別提出每個部門的執法要求,容易導致內容重疊。　

　　從主要內容上來看,《執法規范》分為總則、控告申訴檢察、職務犯罪偵查與預防、偵查監督工作、公訴工作、監所檢察、民事行政檢察、特殊程序、其他規定等9編,共63章127節1423條。《執法規范》的總則歸納、概括了檢察機關執法辦案的共性要求。控告申訴檢察分別從信訪、舉報等方面進行了規范。職務犯罪偵查與預防分別從自偵案件的管轄、強制措施、立案等方面進行梳理規范。偵查監督工作圍繞審查逮捕、立案監督、偵查活動監督等三大職責進行規范。公訴工作分別從案件受理、告知等執法環節進行規范。監所檢察分別規范監所日常執法檢察內容、方法,列舉應當及時提出糾正意見的情形。民事行政檢察分別從受理、立案等方面進行規范。特殊程序系統規范了未成年人刑事案件、全國人大代表轉交案件的辦理程序等。其他規定主要對附屬于執法各環節的特殊要求作了系統規定等。　

　　《執法規范》頒布后,高檢院專門下發通知,要求各級檢察機關要充分認識制定實施《執法規范》的重大意義,高度重視并切實抓好學習貫徹。要把貫徹《執法規范》的情況納入檢察業務工作考評范圍,使《執法規范》成為業務工作考評的主要內容和依據。要加強對《執法規范》貫徹執行情況的監督檢查,及時糾正并嚴肅處理違反《執法規范》的行為。　

　　2011年5月至7月,高檢院利用視頻會議系統,完成了對全國四級檢察院的《執法規范》網絡輪訓。這次輪訓采取了專題講座的形式,共舉辦13個專題講座,由高檢院各內設機構負責人、全國檢察業務專家和業務骨干授課,四級院相關業務部門檢察人員同時聽課。　

　　值得一提的是,根據檢察工作發展情況,高檢院將定期對《執法規范》進行修訂。