2011年5月17日,北京市檢察院民事、行政檢察專家咨詢委員會正式成立,北京市檢察院檢察長慕平(右)向35位該院聘請的專家咨詢委員會委員頒發了聘書。 本報記者趙曉星　 通訊員張旭攝 

　　法律監督是憲法和法律賦予檢察機關的神圣職責。檢察機關對于偵查活動、刑事審判的監督相對完備,而對于民事審判與行政訴訟的監督、民事執行活動的監督、刑事立案的監督以及對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為的監督,則相對薄弱。隨著2011年司法改革深入推進,各個監督薄弱環節得到進一步完善,取得較大實效。 

　　民行檢察監督:實踐探索取得成效 

　　為進一步落實民事訴訟法和行政訴訟法中有關檢察監督的規定,解決民事、行政訴訟中存在的問題,中央確定了“完善檢察機關對民事、行政訴訟實施法律監督的范圍和程序”的改革任務。2011年3月最高人民法院、最高人民檢察院印發了《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見(試行)》(下稱《若干意見》),明確了人民檢察院對民事審判活動與行政訴訟監督的范圍,豐富了監督手段,規范了監督程序。　

　　——落實民事訴訟法總則要求,針對不適用再審程序的違法情形進行監督。　

　　高檢院民行廳相關負責人指出,《若干意見》第九條的規定為重要條款之一,即“人民法院的審判活動有本意見第五條、第六條以外違反法律規定情形,不適用再審程序的,人民檢察院應當向人民法院提出檢察建議……”　

　　“并非所有的判決、裁定都可以申請再審,如當事人對已經發生法律效力的解除婚姻關系的判決,不得申請再審。《若干意見》第九條規定以檢察建議方式監督無法以抗訴方式進行檢察監督的違反法律規定情形,對拓展民行檢察監督范圍具有重要意義。”該負責人指出。　

　　山東省檢察機關運用檢察建議的方式取得了監督實效。2010年9月至2011年底,山東省檢察機關監督糾正訴訟違法情形案件325件。該省日照市嵐山區檢察院運用檢察建議監督糾正法院不予立案的44件環境污染侵權糾紛案件,幫助果農得到賠償款50萬元。　

　　——《若干意見》解讀,應以監督糾正違法為主要目的。　

　　理解《若干意見》,要首先明確民行檢察的功能。檢察機關所關注的內容不是訴訟當事人權利的確認、恢復與補償,而是對審判過程中的違法情形進行追查和監督糾正。司法機關保護權利的基本方法有二,一是查處違法,二是權利救濟,前者針對違法者,后者針對受害人。審判程序的保護方法是權利救濟,檢察程序的保護方法是追查和監督糾正違法;保護權利方式的不同,正是審判權與檢察權的差別所在。　

　　《若干意見》出臺一年以來,對于《若干意見》的誤讀現象亦有發生,針對學術界和實務部門中一些誤讀觀點,高檢院民行廳相關負責人對有爭議的《若干意見》第三條、第六條、第八條作出解讀。　

　　《若干意見》第三條、第六條將“損害國家利益、社會公共利益”作為調查條件、抗訴條件,因為“國家利益、社會公共利益”概念的模糊性,就產生了在實務中如何理解和適用的操作問題。該負責人指出,檢察機關作為司法機關,只能依法辦案,不能有法律之外的其他標準。法律是國家意志、人民意志的體現,是國家利益、社會公共利益和公民合法權益的體現,違法行為不但侵害了公民的合法權益,也同時損害了這一法律秩序中的國家利益和社會公共利益。因此,在民事檢察和行政檢察中,只要審判活動涉嫌違法就是“可能損害國家利益、社會公共利益”,這一判斷標準與檢察機關監督糾正違法的法律監督職責相符,也與檢察機關維護國家法律統一正確實施、維護法制權威的目的相符。　

　　《若干意見》第八條規定,“人民法院裁定駁回再審申請后,當事人又向人民檢察院申訴的,人民檢察院對駁回再審申請的裁定不應當提出抗訴。人民檢察院經審查認為原生效判決、裁定、調解符合抗訴條件的,應當提出抗訴。人民法院經審理查明,抗訴事由與被駁回的當事人申請再審事由實質相同的,可以判決維持原判。”有觀點認為,這里雖然明確了抗訴的對象是原生效裁判,但是如果法院可以按最后一句話作為理由維持原判,本條規定的抗訴也就基本上無意義了。　

　　“所有的抗訴案件,在邏輯上都至少有維持、改判、發還重審、調解等四種可能,因此這里規定‘可以判決維持原判’或者‘可以改判’都是有道理的。關鍵在于,對于改判、維持原判和發還重審的法定條件,民事訴訟法第一百五十三條已有明確規定,人民法院應當嚴格按照法定條件決定是否改判、發還重審;如果法律規定應當改判的卻維持原判,就應當啟動相應的監督程序追究違法者的責任。”該負責人解釋說。　

　　民事執行監督:著力加強“對事監督”　

　　近年來,涉訴民商案件大量涌現,民事執行活動也隨之增多,人民群眾要求檢察機關加大民事執行監督力度的呼聲很高,加強民事執行法律監督已成為不容忽視的課題。2011年3月,“兩高”會簽了《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》(下稱《通知》),就開展民事執行監督試點的范圍、方式和程序達成共識。　

　　——民事執行監督取得實效。隨著民事執行檢察監督制度在各地試點的開展,有效避免了違法執行、濫用職權、怠于行使職權等行為的發生,使執行真正落到實處,生效的法律文書得以最終執行,也取得了法院系統的贊同聲音。　

　　例如,《通知》出臺后,山東省檢察機關嚴格遵照規定程序和監督權限開展監督,2010年9月至2011年底,全省共辦理民事執行監督案件766件。　

　　湖北省檢察機關民事執行監督亦取得較大實效,如武漢市蔡甸區檢察院通過調查查明蔡甸區法院在審理民事案件中存在審判組織違法的問題,對已掌握的20起案件區分不同情況發出了糾正違法通知書、再審檢察建議或提請上級院抗訴,促使法院及時進行了同類問題的清查,對清查出的175起案件進行了整改或糾正。　

　　——《通知》以對事監督為主要內容。司法實踐中,各試點單位對于《通知》規定的監督范圍、監督方式、監督途徑等,亦存在不同理解。對此,高檢院民行廳相關負責人作出解讀。　

　　該負責人指出,檢察監督分為對人監督與對事監督兩方面,對人的監督是指對法院審判人員、執行人員職務違法犯罪行為的監督;對事的監督是指對法院的審判、執行活動進行監督,包括監督法院裁判在認定事實、適用法律和遵守程序上是否合法,其裁判的作出是否適用客觀性標準等。《通知》主要立足對事的監督,因此不能孤立、割裂式地進行理解,而應結合其他相關司法解釋,共同指導民事執行監督工作。　

　　就監督范圍而言,《通知》第二條僅限于“對事的監督”,并未將“對人的監督”納入其中。“兩高三部”聯合發布的《關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監督的若干規定(試行)》中既有對人的監督又有對事的監督,可與《通知》互為補充。　

　　就監督方式而言,執行活動存在違法情況,主要因為未依法嚴格按照判決、裁定執行,并非判決、裁定本身存在錯誤,因此不宜以抗訴方式進行監督,應以檢察建議的方式督促執行活動依法進行。　

　　就監督途徑而言,依當事人、利害關系人的申請是重要途徑。實際上,《通知》第四條規定的基本內容,是在法律另有規定的異議、申請復議或申訴程序時,引導當事人依法行使相應權利。但是,當事人向人民法院申請權利救濟,與檢察機關履行法律監督職責,是兩個并行不悖的程序,人民檢察院在告知申訴人權利的同時,仍應履行憲法第四十一條規定的職責,對于公民的申訴、控告或者檢舉“必須查清事實,負責處理”。　

　　刑事立案監督:完善監督范圍與工作機制　

　　根據中央關于深化司法體制和工作機制改革的部署,最高人民檢察院、公安部于2010年7月聯合印發了《關于刑事立案監督有關問題的規定(試行)》(下稱《規定》),對刑事立案監督工作中涉及檢察機關、公安機關工作關系的重大問題作了明確和細化。　

　　——《規定》實施一年多來效果顯著。《規定》的出臺是保障刑事偵查權正確行使的客觀需要和重要改革成果,對進一步強化刑事立案監督工作,確保依法準確打擊犯罪,維護公民、法人和其他組織的合法權益,維護社會公平正義,促進社會和諧穩定具有重要意義。據統計,2010年10月至2011年6月,全國檢察機關共受理監督立案線索34695件,同比上升16.2%;要求公安機關說明不立案理由19556件,同比上升18.7%;通知公安機關立案1726件2284人,同比分別上升2%和30%;公安機關接通知后立案1562件2041人,同比分別上升1.6%和2.1%;公安機關接通知后撤銷案件204件,同比上升了45.7%。　

　　——建立刑事案件信息通報制度。例如,2010年11月,江蘇省鹽城市鹽都區檢察院根據規定與區公安局聯合制定了刑事案件信息通報制度。制度要求,公安機關每月20日前,向檢察院通報該月刑事案件發案、報案、立案、破案情況。得到以上信息后,該院及時加以分析,適時派員介入,引導偵查取證,對公安機關進行有效的立案監督和偵查活動監督。　

　　——明確對不應當立案而立案進行監督。2011年3月召開的十一屆全國人大四次會議上,國家森、傅延華等代表在議案中寫道,1996年刑事訴訟法第八十七條賦予了檢察機關立案監督權,對于公安機關應當立案偵查而不立案偵查的案件,檢察院有權要求公安機關立案偵查。但是,對于公安機關不應當立案而立案的行為,則缺乏相應法律條文約束。 

　　《規定》出臺后,一定程度上彌補了對不應當立案而立案進行監督的法律空白。如四川省大竹縣檢察院于2011年1月在審查批捕李某、潘某涉嫌開設賭場罪一案中,發現公安機關對在場的劉某等9名賭博人員以涉嫌賭博罪立案偵查,并采取刑事拘留強制措施,在收取嫌疑人保證金后變更為取保候審,且未提請批捕。該院審查后認為劉某等9名賭博人員的行為不構成賭博罪,不應當追究刑事責任,遂向大竹縣公安局發出了《要求說明立案理由通知書》,大竹縣公安局接到該通知后,依法對劉某等9人賭博案作出撤銷案件決定和撤銷取保候審決定并退還保證金1萬元。　

　　防范訴訟活動中的瀆職行為:重點強化法律監督　

　　2010年7月“兩高三部”聯合發布了《關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監督的若干規定(試行)》(下稱《若干規定》),對檢察機關忠實履行法律監督職責,加強對司法過程中的瀆職行為的監督,維護司法公正具有重要意義。《若干規定》施行一年多以來,在糾正違法、維護公正方面顯示了重要作用。　

　　——各地檢察機關廣泛開展對《若干規定》的深入學習活動。為了搞好學習,各地采取了豐富的形式。如湖北省檢察院將對《若干規定》的理解、適用作為了全省偵監、公訴、監所、民行處(科)長和業務骨干培訓的重要內容,邀請學者和檢察業務專家就法律監督調查進行集中授課,并組織開展了一系列理論研究活動。　

　　——多地針對《若干規定》專門制定實施細則或納入了地方人大決議。如湖北省建議當地省級人大常委會在《關于加強人民檢察院對訴訟活動法律監督工作的決議》中吸收《若干規定》的主要內容,有效落實《若干規定》的實踐效力。　

　　——建立健全內部、外部工作機制。如江西省檢察院制定了《關于加強和規范延伸法律監督觸角促進檢力下沉工作的實施意見》,在農村、社區設立派出檢察室34個、檢察工作站和聯系點300多個,依托“室、站、員”體系收集了訴訟監督線索258件。　

　　——監督效果初步顯現。一是對訴訟中瀆職行為的監督范圍得到擴展。如廣西區檢察院要求該區各級民行檢察部門要著力做好抗訴與再審檢察建議的有機結合,糾正錯誤裁判與糾正違法行為的有機結合,辦理民行申訴案件與發現、移送司法不公背后的職務犯罪線索的有機結合。二是調查違法、建議更換辦案人等措施得到初步運用。如北京市檢察院運用調查違法和建議更換辦案人等《若干規定》明確的新措施成功辦理了一起案件。該案辦理中,公安機關高度重視,指定專門人員進行核查并召開會議探討,決定偵查人員劉某對趙某合同詐騙一案進行回避,另行指派其他人員補充偵查,并就此向檢察機關進行了意見反饋。三是促進了司法人員的公正廉潔執法。通過進一步開展對訴訟中司法工作人員涉嫌瀆職行為的調查,盡早發現、糾正了訴訟中存在的違法行為,將可能發生的問題消滅在萌芽狀態,促進了有關司法機關糾正錯誤,加強管理。