肇始于2010年的新一輪《預算法》修改有望在明年兩會完成立法程序。昨日，國務院原則通過了《預算法修正案（草案）》，并公布了《預算法》修改的原則，涉及到中國財政體制若干重要問題。會議決定將草案提請全國人大常委會審議。

　　“體制外收入這次都將納入預算，體現預算的完整性。”北京大學經濟學教授劉劍文告訴《第一財經日報》，他參與了《預算法》修改的征求意見。

　　“此次對于發行地方債會有突破，但會有限制條件，不可能讓地方自由地發債。”劉劍文說。

　　真正終結“預算外收入”？

　　昨日公布的《預算法》修改原則中，第一條便是“增強預算的科學性、完整性和透明度。各級政府的全部收入和支出都要納入預算。除涉及國家秘密的內容外，各級政府和各部門的預算、決算都要依法向社會公開”。

　　其中，預算的完整性歷來為各界所關注，爭議最大的問題在于政府收入并未全部納入到預算當中。

　　中國社科院財貿所財政研究室主任楊志勇在接受本報采訪時表示，近年來全國人大非常重視全口徑預算的研究工作。

　　所謂全口徑預算就是把公共財政預算收支、政府基金、國有資本經營、社會保險等所有的政府收支都納入預算，不再有預算外收入。

　　盡管如此，稍早時候披露的《預算法》修改稿在這方面仍存爭議。

　　今年3月，上海財經大學教授蔣洪曾在媒體上撰文指出，《預算法》修改稿規定：“預算收入包括：（一）稅收收入；（二）依照規定應當上繳的國有資本收入；（三）政府性基金收入；（四）行政性收費收入；（五）其他各項政府收入。”在蔣洪看來，這個表述將相當一部分收入排除在預算之外，包括“事業性收費收入”、社會保障收入等。

　　此外，國有資本經營預算的收入只是“依照規定應上繳的國有資本收益”，未上繳的國有資本收益被劃出了預算收入。蔣洪認為，我國目前絕大部分國有資本收入是不上繳預算的，這樣，“全部”收入納入預算就被偷換成“零頭”。

　　劉劍文也表示，減少國有資本收入納入預算的模糊性很重要。這次將會最大程度地將所有體制外收入都納入預算當中。

　　“國家秘密”或令“預算公開”打折

　　蔣洪告訴記者，《預算法修正案》自2010年年中開始小范圍征求意見以來，一直未向媒體和公眾公開。“實際上立法過程應該是公開的，不應該關起門來立法。公開立法，向民眾征求意見，應該是一個常態。”他說。

　　“政府預算公開是基礎性的工作，也是近年來法制進步和公眾輿論對財政部門提出的要求。”楊志勇也表示，1994年的《預算法》對預算公開只字未提，當時政府預算就是國家秘密，但近年來隨著《政府信息公開條例》的出臺，預算公開成為迫切任務。

　　但楊志勇也表示，在基本原則中加入“除涉及國家秘密的內容外”這樣的限定，會讓預算公開的力度大打折扣。在中國，涉密文件的范圍不僅僅是標有“機密”、“秘密”等標識者，更多的涉密內容由各個單位的保密委員會確定。這就涉及到整個行政體制改革的問題，新預算法必須與相關的法律法規和規定相匹配。

　　在復旦大學公共預算與績效評價中心主任茍燕楠看來，政府的預算應該做到透明，要說清楚錢花在哪，具體到款項，不要籠統作答。

　　此前，茍燕楠曾經參與了上海、云南、海南、黑龍江等省市預算績效改革的方案制定，更在上海閔行這樣備受矚目的預算績效改革中起到關鍵作用。

　　在他看來，執政的透明度是一個責任政府的前提和體現，財政公開就是讓百姓來監督，讓百姓來評判，這是考核財政績效的重要手段。

　　所以，茍燕楠強調，讓老百姓也參與進來，了解預算、評價預算，同時對預算提出自己的意見和建議的話，對于政府治理本身能力的提高，也是很有幫助的。

　　迄今，《預算法修正案》已經被兩屆人大列入五年立法規劃，雖然從去年陸續傳言在今年3月上兩會，但依然由于各種原因未能上會。

　　從1997年算起，預算法修改的歷程已經走過了14年。楊志勇幾年前曾經多次參與預算法草案的討論，在他看來，預算法修訂之所以這么艱難，主要是兩方面的原因，一是利益的再分配，雖然從原則性的規定上看不出對哪一方有傷害，但一旦落實到具體條款，那就會牽扯到很多部門的利益；正因如此，這個草案才必須拿到國務院常務會議去討論。

　　二是認識上的分歧，由于預算制度千頭萬緒，不同的人在不同的問題上都有不同見解，要平衡這些觀點也不是一件容易的事情。

　　地方債有限突破

　　11月15日，上海市財政局公開招標71億元的上海市政府地方債。由此，上海成為首個自行發債的城市。除上海以外，廣東省、深圳市和浙江省也將試點發行地方債。

　　《預算法》的修改也需處理地方債相關的問題。

　　“此次對于發行地方債會有突破，但會有限制條件，不可能讓地方自由地發行地方債。”劉劍文說，“比如說對地方債發行額度的審批，到底由地方政府自己發行還是由中央政府、財政部代替發行，地方債的用途，風險怎么解決、責任怎么承擔，肯定都會有規定。”

　　茍燕楠則表示，對政府債務而言，穩定很重要。不能光是允許政府發債，還要在發債規模和結構上進行控制，否則對于經濟體系、社會體系而言都是巨大的風險，只有在預算上保持穩定，才是國家長治久安的保障。

　　對此，蔣洪認為在地方債方面中央政府的管理仍然較為嚴格。“債務方面，歷來都是中央政府說了算。”蔣洪說，“誰可以發，發多少，以什么利率發，用什么方式發，全都是由全國規定，所以實際上我們對地方政府債務的管理向來是嚴格的。”

　　他告訴本報，盡管他并不認為中央政府的嚴管是個好辦法，但就目前來看要控制債務也只能如此，因為地方政府不是一個能夠對自己負責的財務單位。

　　“今天屬于你的東西，說變就能變。地方跟中央的財務邊界不是確定的，就像父親和孩子沒有分家，你能允許這個孩子借貸嗎？所以現在這個情況下，中央不可能允許地方去借貸，就像一個父親不允許經濟上完全依靠自己的孩子去借貸一樣。”蔣洪說。

　　他表示，只有在中央和地方政府之間財產關系劃清楚，每個地方都要為自己的財務負責的時候，才會有真正健全的債務體制。  （2011年11月17日）