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　　洋務運動后立憲思潮的萌動

　　早在洋務運動期間，要求許民議論、授民以權，讓一直被邊緣化了的百姓有參與政治機會的呼吁就已初露端倪。在戊戌變法中，康有為明確提出了實行憲政的要求。在他勾畫的憲政藍圖中，國會是“君與民共議一國之政法”的場所，在整個國家政治生活中居于重要地位；君主雖總攝立法、司法、行政三權，但要“受治”于憲法，君權要在憲法之下行使；實行責任內閣制，君主地位雖尊崇神圣，而政府則負實際的政治責任。這場曇花一現的戊戌變法，使“民”從“理論上”步入了以議院、國會為平臺，與以往掌握所有政治權力的君主分享政權的進程。而20世紀初的新政，則為除以革命手段推翻滿清政府之外的一切變革思想提供了發言的機會，以往有可能被視為反逆的思想主張，如今則只要和救亡圖存聯系在一起，就會自動獲得合法性。在這一相對寬松的政治環境里，一些封疆大吏、朝廷重臣、駐外使節或工商實業界人士，倡言立憲，敦請政府采行憲政。

　　立憲導火索：小日本竟打敗了大俄國

　　1904年，中國能否實施憲政的問題，在社會上引起了廣泛而熱烈的討論，而“刺激”人們立憲熱情的，是因實行憲政由弱而強、一舉打敗專制俄國的東鄰日本的“榜樣的力量”。作為東方小國的日本戰勝歐洲大國的沙俄或許有多種原因，但當時的中國人卻“執著地”認為，決定兩國勝負的原因在于是否實行了憲政。就在這一年，中國駐法公使孫寶琦等正式奏請立憲。他認為立憲可以“合通國之民共治一國”，不立憲則“君臣孤立，民不相親”。中國欲擺脫敗弱局面，只有立憲一條路可走。他希望清王朝能“仿英德日本之制，定為立憲政體之國”。

　　慈禧立憲目的：為清廷之江山永固計

　　由于中國“事皆決于上”的傳統根深蒂固，社會改革之權操諸朝廷，因此，即便社會上鼓吹吁請急切熱烈，立憲之是否采行仍取決于朝廷。而對于一個沒落無能的政府來說，除非有迫在眉睫的危機和強烈的刺激，很難促成其采納眾議，厲行改革。所以當憲政的日本“確實”打敗了專制的沙俄后，為清廷之江山永固計，滿清統治者也不得不把立憲事宜列入議事日程。當時清廷的最高決策者慈禧，對立憲問題態度的轉變，具有決定性的意義，“立憲一事，可使我滿洲朝基永久確固，而在外革命黨亦可因此泯滅，侯調查結果后，若果無妨礙，則必決意實行。”慈禧的決定使立憲真正步上軌道。

　　清廷預備立憲：民眾只有知情權 無決策權

　　在經過審慎的考慮、辯論、權衡之后，朝廷終于在1906年9月1日發布預備立憲上諭，宣告“仿行憲政”，而該上諭所宣示的正是時人所普遍接受的憲政觀。首先，詔書分析了各國的富強都是由于實行憲法，中國要想挽救頹勢，必經憲政之途。其次，詔書確立了仿行憲政的原則，勘定了君民權力的界限，即“大權統于朝廷，庶政公諸輿論”，旗幟鮮明地宣示一切權力統攝于朝廷，即便是在“庶政”方面也僅僅是公諸輿論，讓老百姓對政事有所了解，而非讓民眾有決策之權。最后，詔書雖宣布了“仿行憲政”的必要性，但又認定在當時的中國，憲政還缺乏立即施行的“可行性”，原因是“規制未備，民智未開”，缺乏立即實行憲政的制度設施和觀念儲備。　　　　　

　　因此，除了官方從整頓官制、厘定法律、廣興教育、清理財政、整頓武備、普設巡警等方面的積極“預備”外，作為立憲政府中本應居于主體地位的民眾，則只能消極地“尊崇秩序，保守和平，以預儲立憲國民之資格”。

　　《欽定憲法大綱》：偽立憲絕對主義

　　1908年8月27日，清政府頒布了《欽定憲法大綱》，其主要內容是"君上大權"。憲法是國家根本大法，而憲法的“根本”之處，就在于它“規制”政府權力，為公權力劃定行使的界限，以防止公權力造成對個人自由權利的侵損。從這個意義上說，《大綱》開宗明義即規定“君上大權”并無不妥，屬于立憲國家通行的做法，符合“限政”的要求。不足之處僅在于“限制”的程度無法滿足后世評說者的期許而已。

　　關于臣民的權利與義務、議院法要領等，則依據權利來自君主的原則制定，"操縱之法，則必使出于上之賜予，萬不可待臣民之要求"，"議院只有建議之權，并無行政之責，所有決議事件，應恭候欽定后，政府方得奉行"。

　　晚清政府是深明“規范政府權力”和“保障臣民權利”的憲政精義的，只是這場由政府自上而下推動的立憲運動，在將其憲政觀制度化時，做了最有利于鞏固政權的處理，那就是“最弱意義上的權力限制”和“最弱意義上的權利保障”。由于是“最弱意義上”的，當然也就會引來最多的誤解和最嚴厲的批評。

　　雖說權利最弱　卻是開明政治的起點

　　從《欽定憲法大綱》頒布到辛亥革命爆發前的4年間，清廷依其權力分劃而設置的現代官僚機構開始逐步發揮其作用，人民也在逐漸體認和行使《大綱》所賦予的各項權利，可以說，“清廷的預備立憲，是開明政治的起點——專制政治已被迫稍事收斂，人民的政治意識已漸次開啟，深藏內心的不滿，終于形于表面而成狂潮。”而《大綱》中“君上大權”與附錄中的“臣民權利義務”，實際上成為其后幾年間政府推進政治改革和臣民行使權利的指南。

　　“司法獨立”原則指導下的司法制度的創制

　　在晚清預備立憲過程中，司法權的配置也引起了一場紛爭，這就是發生在法部及大理院之間的著名的“部院之爭”。1906年12月，由大理院奏準的《大理院審判編制法》，則以法律的形式明確表述了司法獨立原則：自大理院以下及本院直轄各審判廳局關于司法裁判全不受行政衙門干涉，以重國家司法獨立大權而保人民身體財產。這為解決中國政治傳統中由于行政與審判職能交叉、權責糾纏不清造成的刑獄冤濫，奠定了制度的基礎。然而，法部、大理院的“司法權”從行政機構中的剝離，并沒有徹底解決行政干預司法的問題。

　　積極推進公民權利意識的覺醒

　　《欽定憲法大綱》雖體現的是清廷憲法“兼以保護臣民”的“最弱意義上的保障”的憲政觀，但當時的民眾并不因為這些權利在文本中的“附錄位置”而降低行使權利的熱情。立憲團體一方面繼續利用其合法組織的身份參與政事，行使憲法大綱賦予的參政權，另一方面還積極地實踐言論、著作和出版的自由，開啟民智、指陳時政、針砭時弊、議論國事，闡發自由、民主、法治、憲政及民權思想。他們在編譯出版各種宣傳西方社會思潮的著作的同時，還創辦了許多雜志和報刊，使中國的學術思想空前繁榮，西方國家的民主、自由、平等、民權思想也得到廣泛傳播，為促進中國公民權利意識的覺醒起了積極的作用。讓人們看到了在國家政治制度的構想中權利保障的曙光。